II SAB/Rz 148/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 6 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w [...] ( dalej: "ZDP") w zakresie nierozpoznania wniosku J.M. ( dalej: "skarżący") z 6 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 lutego 2021 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDP wniosek o udostępnienie, w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, projektu organizacji ruchu dróg powiatowych nr [...] na całej długości, na terenie powiatu [...]. W odpowiedzi na ww. pisma, osoba upoważniona przez Dyrektora ZDP pismami z dnia 19 lutego 2021 r. przesłanymi na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny poinformowała, że organ nie posiada elektronicznej wersji projektu oraz, że sporządzenie skanów projektów organizacji ruchu ww. dróg powiatowych wymaga zebrania i przetworzenia posiadanych informacji z opracowań papierowych. W związku z powyższym wezwano skarżącego do wykazania istnienia istotnego interesu publicznego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując jednocześnie, że po wykazaniu istotnego interesu publicznego zostanie ustalona opłata zgodnie z art. 15 ww. ustawy. W piśmie doręczonym na adres elektroniczny skarżącego w dniu 3 marca 2021 r. Dyrektor ZDP sprecyzował informację przekazaną pismami z dnia 19 lutego 2021 r. wyjaśniając, że posiada papierową wersję projektów organizacji ruchu. Jednocześnie zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował, że ZDP nie posiada własnych środków technicznych, które pozwalają na udostępnienie projektów organizacji ruchu w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. ZDP posiada urządzenia wielofunkcyjne zapewniające możliwość wykonania skanowania jedynie formatu A-4, a posiadane projekty składają się z arkuszy A-4 - część opisowa i arkuszy wielkoformatowych dla części rysunkowej. Wgląd do przedmiotowych projektów jest możliwy w siedzibie organu w godzinach pracy, tj. 7:00-15:00 od poniedziałku do piątku po wcześniejszym ustaleniu telefonicznym godzin w celu zapewnienia obecności pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie dokumentacji, min. dzień przed terminem wglądu do dokumentacji. Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę J.M. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku tym przesądził, że ZDP jest organem obowiązanym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, a żądana informacja jest informacją publiczną. Stwierdzając bezczynność, Sąd zarzucił organowi niekonsekwencję w działaniu. Wskazał, że kierowane przez organ do skarżącego pisma pozostają ze sobą w sprzeczności. W piśmie z dnia 19 lutego 2021 roku organ wyraził gotowość udostępnienia informacji publicznej skarżącemu w żądanej przez niego formie, przy czym wobec uznania, iż chodzi o informację przetworzoną, uzależnił jej udostępnienie od uprzedniego wykazania istotnego interesu publicznego. W kolejnym piśmie, z dnia 2 maca 2021 r. stwierdził, że nie jest w stanie udostępnić informacji publicznej we wnioskowanej przez skarżącego formie, i w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował go o alternatywnej formie zapoznania się z projektami organizacji ruchu dróg powiatowych, zakreślając 14-dniowy termin na złożenie wniosku o udostępnienie informacji, w dostępnej dla organu formie, pod rygorem umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że o ile pismo z dnia 19 lutego 2021 r. zostało skierowane do skarżącego w 13 dniu od złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak zawiera zasadnicze braki. Organ wezwał skarżącego do wykazania "istotnego interesu prawnego" w uzyskaniu informacji publicznej, a przepis wymaga wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego", po drugie, organ nie zakreślił skarżącemu żadnego terminu na wykonanie wezwania oraz nie wskazał rygoru aktywowanego w razie jego niewykonania. Wobec braku pouczenia skarżącego o terminie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, oraz o konsekwencjach braku aktywności, organ nie mógł zakończyć sprawy o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie mógł wobec niego wywieść negatywnych konsekwencji w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z kolei skierowane do skarżącego pismo z dnia 2 marca 2021 r. było skuteczne z perspektywy wdrożenia trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jednak nie niwelowało zarzutu bezczynności ponieważ nastąpiło po upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust.1 u.d.i.p.) i po wniesieniu skargi na bezczynność. Dlatego też Sąd nie zobowiązywał organu do rozpoznania wniosku skarżącego, wskazując, że od reakcji skarżącego na pismo z dnia 2 marca 2021 r. uzależnione będzie dalsze działanie organu tj. udostępnienie skarżącemu informacji w dostępnej dla organu formie, względnie umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 26 września 2021 r. skarżący ponownie złożył skargę na bezczynność organu wskazując, że stojąc na stanowisku, że organ ma możliwości techniczne do przekształcenia dokumentacji papierowej do postaci elektronicznej nie odpowiedział na pismo organu z 3 marca 2021 r. Jego zdaniem organ był obowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzja nie została wydana, w związku z czym pozostaje w bezczynności. Ocenie Sądu skarżący pozostawił stwierdzenie czy bezczynność trwa od 18 marca 2021 r., czy też od 15 dnia po otrzymaniu przez organ akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Skarżący domaga się: 1) zobowiązania organu do realizacji wniosku z 6 lutego 2021 r., 2) rozstrzygnięcia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak to wymierzenie organowi stosownej grzywny, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem do wyroku II SAB/Rz 34/21 otrzymanym w dniu 30 czerwca 2021 r. był przekonany i spodziewał się reakcji skarżącego w postaci ustosunkowania się do pisma z 2 marca 2021 r., która zdaniem organu winna mieć bezwzględnie miejsce i mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że jedynym powodem braku wydania decyzji o umorzeniu postępowania była chęć udzielenia skarżącemu informacji, zwłaszcza ze względu na zakup sprzętu umożliwiającego uczynienie zadość żądaniu. W tym też celu organ jeszcze raz po wniesieniu kolejnej skargi zwrócił się do skarżącego pismem z 28 września 2021 r. celem uzyskania ostatecznej informacji co do formy udzielenia informacji publicznej. Organ wskazał również, że nie chciał wydawać decyzji o umorzeniu postępowania, od której skarżący najprawdopodobniej by się odwołał posiadając informacje o zakupie przez organ nowego sprzętu. W dniu 28 września 2021 r. w odpowiedzi na wezwanie organu z tej samej daty skarżący wskazał, że żąda informacji publicznej w formie elektronicznej poprzez skrzynkę ePUAP w formie plików o wielkości do 500 MB. W dniu 30 września 2021 r. organ rozpoczął przetwarzanie projektów, z uwagi na znaczny zakres wnioskowanej informacji, tj. około 49, 5 km organizacji ruchu informacje zostały przesłane do dnia 5 października 2021 r. Pismem procesowym skierowanym do Sądu z dnia 24 października 2021 r., w związku z udzieleniem przez organ żądanych informacji, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień założenia skargi, pozostałe wnioski pozostawił bez zmian. Odnosząc się do argumentów organu dotyczących celowego rozdzielenia skarg w stosunku do każdej z dróg, co do których domagał się przedstawienia projektu organizacji ruchu wskazał, że w stosunku do każdej z dróg zostało zainicjowane odrębne postępowanie, a ponadto, że organ mógł uniknąć ryzyka poniesienia kosztów postępowania udzielając żądanej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy orzekaniu bierze pod uwagę z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie nie budzi wątpliwości zarówno to, że organ do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej jest organem w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") zobowiązanym do udzielenia informacji, jak również to, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Kwestia ta została przesądzona w wyroku WSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21. W sprawie nie powinien również budzić wątpliwości sposób postępowania organu w zakresie zgłoszonego wniosku. We wspomnianym wyroku Sąd odstępując od zobowiązywania organu do podjęcia określonego działania stwierdził, że organ takie działanie podjął, choć po terminie, ( co przesądziło o bezczynności organu). Pismem z 2 marca 2021 r. wdrożył tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., co generowało dalszy przebieg postępowania. Sąd wyraźnie wskazał, że zależnie od reakcji skarżącego na pismo z dnia 2 marca 2021 r. organ podejmie odpowiednie kroki- udostępni skarżącemu informację w dostępnej dla organu formie, względnie umorzy postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu za uzasadnione Sąd uznał przytoczenie in extenso treści pisma z 2 marca 2021 r.: "W nawiązaniu do wniosku z 6 lutego 2021 r. oraz przesłanej odpowiedzi pismami znak: [...] z dnia 19 lutego 2021 r. tut. Zarząd przekazał Panu informację, że w swoich zasobach posiada jedynie projekty organizacji ruchu w wersji papierowej. W związku z powyższym tut. Zarząd precyzuje przekazaną w/w pismami informację: - ZDP posiada papierową wersję projektów organizacji ruchu. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. informuje, że: - ZDP nie posiada własnych środków technicznych, które pozwalają na udostępnienie projektów organizacji ruchu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, -ZDP posiada urządzenia wielofunkcyjne zapewniające możliwość wykonania skanowania jedynie formatu A-4, a posiadane projekty składają się z arkuszy A-4- część opisowa i arkuszy wielkoformatowych dla części rysunkowej, -Wgląd do przedmiotowych projektów jest możliwy w ZDP w [...] w godzinach pracy zarządu tj. 7 – 15 od poniedziałku do piątku, po wcześniejszym ustaleniu telefonicznym godzin w celu zapewnienia obecności pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie dokumentacji m.in. dzień przed terminem wglądu do dokumentacji. W związku z powyższym zgodnie z art. 14 ust. 2 jeśli wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanej w niniejszym powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone". Z pisma tego, jak również z uzasadnienia wyroku wynikało, że bezskuteczny upływ wyznaczonego w nim terminu, tj. nie sprecyzowanie jednej ze wskazanych form udostępnienia informacji publicznej, oznaczał konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Termin na wydanie decyzji rozpoczął bieg po bezskutecznym upływie wyznaczonego skarżącemu 14-dniowego terminu na sprecyzowanie formy żądania. Z kolei najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem w niniejszej sprawie termin ten upływał w dniu 6 kwietnia 2021 r. Bezspornie w sprawie w tym terminie organ nie podjął żadnego działania, tj. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania. Okoliczność ta jest wystarczająca do stwierdzenia bezczynności po stronie organu. Bez wpływu na ocenę pozostaje brak dodatkowej reakcji skarżącego po piśmie z dnia 2 marca 2021 r., obawa organu o zaskarżenie przez skarżącego decyzji o umorzeniu postępowania i skuteczność tego zaskarżenia wobec nabycia przez organ sprzętu umożliwiającego udostępnienie informacji we wnioskowanej formie, czy wreszcie udostępnienie informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem. Z punktu widzenia oceny bezczynności organu istotna jest nie tylko sama reakcja organu ale również dotrzymanie przez organ ustawowych terminów. W sprawie, wbrew twierdzeniom organu skarżący, po otrzymaniu pisma z 2 marca 2021 r., nie był obowiązany do podjęcia dodatkowego działania, którego brak usprawiedliwiłby bezczynność organu. Z powyższego pisma, jak również uzasadnienia wyroku z 21 kwietnia 2021 r. wynikało, że dalsze działanie organu jest uzależnione od reakcji skarżącego w tym sensie, że jeśli skarżący we wskazanym w wezwaniu terminie zmodyfikuje wniosek w zakresie formy udostępnienia żądanej informacji, organ udzieli tej informacji w jeden ze wskazanych w piśmie sposobów, w przeciwnym wypadku, tj. braku zmiany formy żądania, organ umorzy postępowanie zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Równoznaczny z brakiem modyfikacji żądania był brak jakiejkolwiek reakcji skarżącego w wyznaczonym do tego terminie. W takiej sytuacji organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Bezczynności organu nie tłumaczy również chęć udzielenia skarżącemu żądanych informacji w pierwotnej formie, uzasadniona zakupem nowego sprzętu. Jeśli organ miał taki zamiar powinien go zrealizować. Tymczasem do dnia złożenia skargi tj. do 26 września 2021 r. organ nie podjął takiego działania. Powyższej oceny nie zmienia również obawa organu o ewentualną skuteczność wniesionego odwołania od wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, poprzez podniesienie argumentów dotyczących zakupu sprzętu. Podkreślić należy, że bezczynność oceniana jest na dzień złożenia wniosku i jego rozpoznania. Jeśli w terminie przewidzianym na rozpoznanie wniosku organ nie dysponował odpowiednimi możliwościami technicznymi do uczynienia zadość żądaniu, to późniejszy zakup sprzętu, nie może mieć wpływu na ocenę zachowania wstecz. W związku z powyższym bezzasadne są obawy organu, że późniejszy zakup sprzętu mógł mieć wpływ na rozpoznanie wniosku sprzed zakupu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O powyższym świadczy fakt, że jest to druga z kolei skutecznie zarzucana w sprawie tego samego wniosku bezczynność. Pomimo uwzględnienia przez Sąd poprzedniej skargi na bezczynność organu i wyraźnie sprecyzowanego sposobu dalszego postępowania organ nie wykonał wskazówek Sądu prowadząc w konsekwencji do tego, że wniosek z 6 lutego 2021 r. został rozpoznany dopiero 5 października 2021 r. i co znamienne ponownie po wniesieniu skargi na bezczynność organu przez skarżącego. Sąd oddalił natomiast wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd nie ma obowiązku nałożenia grzywny a jedynie pozostaje to w jego gestii. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu taka okoliczność w sprawie nie zachodziła. Organ nie dochował przewidzianych prawem terminów na załatwienia wniosku, jednak w ocenie Sądu działanie organu nie wskazywało na złą wolę, lecz na brak doświadczenia w postępowaniu z tego rodzaju wnioskami. Od początku podejmowane przez organ czynności wskazywały na chęć współpracy z wnioskującym, która jednak nie przybierała postaci przewidzianej procedurą udostępniania informacji publicznej. Świadczą o tym chociażby kierowane do skarżącego kolejne pisma z 19 lutego 2021 r., 2 marca 2021 r., 1 października 2021 r. Sąd miał również na uwadze, że ostatecznie skarżącemu udostępniono informację w pierwotnie żądanej formie. Z tego też powodu brak było podstaw do orzeczenia przez Sąd o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, §1a i § 2 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.