II SAB/Rz 15/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Wojewody [....] w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosków skarżącego A. D. z dnia 24 lipca 2017 r. i 30 października 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. D. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest bezczynność Wojewody (dalej w skrócie: "Wojewoda") w sprawie braku merytorycznego rozpoznania wniosków zawartych w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2018 r. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r. [...] wydanej przez Urząd Miejski w R. Wydział Budownictwa, Architektury i Nadzoru Budowlanego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku mieszkaniowego nr [...] na odcinku ul. [...] dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w zakresie, w którym dotyczy gruntu objętego Kw. [...] to jest działek o dawnych numerach 46/13 i 46/14 obr. 60 o łącznej powierzchni 8a 30m, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że decyzję wydano na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 ) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz.48). Skarżący zażądał także stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 8/84 (istnienie zarządzenia potwierdzono w postępowaniu o zwrot nieruchomości), jako wydanego bez podstawy prawnej, przez niewłaściwy organ lub z rażącym naruszeniem prawa, wobec niemożności zrealizowania przez właścicielkę ww. działek własnych planów budowlanych. Nadto na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. - pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R. wydajnej przez Urząd Miejski w R. w zakresie, który dotyczy ww. działek, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję wydano na podstawie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Dz. U. nr 8, poz. 48). Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2018 r.) SKO przekazało do Wojewody, zgodnie z właściwością wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o przekazania całości akt sprawy, a dotyczących decyzji z dnia [...] marca 1985 r. Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego, aby w terminie 7 dni przedłożył dokument (aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny lub inny dokument w oryginale lub potwierdzony za zgodność z oryginałem) potwierdzający, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wystąpienia z powyższym wnioskiem. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda poinformował skarżącego, że z uwagi na nie wykonanie wezwania, pozostawia jego wniosek bez rozpoznania. W dalszej kolejności skarżący pismem z dnia [...] października 2018 r. wezwał Wojewodę do podjęcia adekwatnych działań oraz do merytorycznego załatwienia sprawy. Nadto rozszerzył swoje żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 1985 r. nr [...]. Wyjaśnił, że w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego pisma, wnosi o potraktowanie go jako ponaglenia, złożonego w trybie art. 37 K.p.a. Po rozpoznaniu ponaglenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] w pkt 1) nie stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy; w pkt 2) nie stwierdził przewlekłości Wojewody w prowadzeniu postępowania. W dniu 1 lutego 2019 r. (data wpływu do organu) Skarżący złożył do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Wojewody, domagając się zobligowania organu do merytorycznego załatwienia jego żądań zawartych w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2018 r., wymierzenia kary finansowej za pozostawanie w bezczynności oraz zawnioskował o zasądzenia zwrotu wpisu. W uzasadnieniu skarżący oświadczył, że w piśmie z dnia 30 października 2018 r. dokładnie wyjaśnił, że Wojewoda "posiada wiedzę odnośnie jego działki", nadto wskazał na przepisy z których wywodzi swój interes prawny. Wojewoda nie odniósł się do tej kwestii w żaden sposób. Skarżący wyjaśnił także, że jego żądania zawarte były w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2018 r. Tymczasem Wojewoda wezwał do uzupełnienia wniosku z [...] kwietnia 2018 r., tj. wniosku jaki nie istnieje. W ocenie skarżącego organ stwarza pozory, jakoby sprawa trwała od kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości trwa od [...] lipca 2017 r. W ocenie Skarżącego jeżeli jedynym sposobem wykazania interesu prawnego jest posiadanie gruntu, to przypuszcza, że działania organów są zamierzone, ich celem jest wydłużenie postępowania do czasu stwierdzenia przez sąd powszechny zasiedzenia (Miasto złożyło w tym celu pozew, tak by pozbawić skarżącego gruntu). Skarżący powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 28 listopada 2018 r., sygn. II SAB/Rz 87/18 podkreślił, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. służy do usuwania braków formalnych i na jego podstawie nie można żądać wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zwanej dalej "P.p.s.a.", jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a art. 3 § 2 P.p.s.a., gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydała decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przypomnieć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", W – wa 2004, s. 28). Zatem dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. W kontrolowanej sprawie organ pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Budownictwa, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1985 r. ([...]) zatwierdzającej plan realizacyjny budynku mieszkaniowego nr [...] na odcinku ul. [...] dla Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w zakresie dotyczącym działek o dawnych numerach 46/13 i 46/14 obr. 60 o łącznej powierzchni 8a 30 m, zarządzenia nr 8/84 ("istnienie zarządzenia potwierdzono w postępowaniu o zwrot nieruchomości"), a także decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...] dla WUSW w [...], wydanej przez Urząd Miejski w R., w zakresie dotyczącym w/w działek. Nadto rozszerzył swoje żądanie (pismo z dnia [...] października 2018 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 1985 r. ([...]). W skardze domagał się zobligowania organu do merytorycznego załatwienia jego żądań zawartych w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2018 r. Przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania było nieusunięcie w zakreślonym przez organ terminie jego braków, polegających na niewykonaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie i tym samym brak potwierdzenia, że posiada on w sprawie przymiot strony (nie uzupełnił żądanych przez organ informacji). W piśmie skierowanym do skarżącego organ powołał się na art. 64 § 2 K.p.a. Wspomniany wyżej przepis służy do usuwania wymogów formalnych podania. Natomiast posiadanie przez podmiot wnoszący podanie przymiotu strony dotyczy sfery materialnoprawnej. Stąd też nie można w trybie art. 64 § 2 K.p.a. żądać przedstawienia dowodów potwierdzających posiadanie uprawnień strony. Postępowanie dowodowe w tym zakresie możliwe jest wyłącznie w toku postepowania ()a więc po jego wszczęciu). Potwierdzeniem podobnie zajętego stanowiska (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 28 listopada 2018 r., II SA/Rz 87/18) jest art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi dla organu podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, gdy już wstępnie, bez konieczności czynienia jakichkolwiek dalszych ustaleń oczywiste jest, że wnoszący podanie nie posiada przymiotu strony. Gdy istnieją w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i poczynić w tym względzie ustalenia stosując przewidziane przepisami K.p.a. rygory (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2882/14). Podkreślić zatem należy, że oceniając czy podmiot wnoszący podanie posiada status strony organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., gdy już na samym wstępie nie ma wątpliwości, że ocena w tym zakresie jest negatywna, albo wszcząć postepowanie i prowadzić na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające, kierując się regułami dowodowymi określonymi przepisami K.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że pozostawienie podania skarżącego (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.) było błędem skutkującym niepodjęciem przez organ wymaganych prawem czynności procesowych – albo wszczęcia postępowania, albo wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2018 r. (pozostawienie rozszerzonego żądania bez rozpatrzenia było równoznaczne ze stanem bezczynności) w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu akt administracyjnych, uwzględniając treść art. 286 § 2 P.p.s.a. Ponadto stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – organ po przekazaniu mu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. przez SKO podejmował czynności, w konsekwencji w takim zachowaniu nie sposób dostrzec rażącego naruszenia prawa i podstawy do nałożenia grzywny, dlatego w tym zakresie skarga została oddalona. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.