II SAB/Rz 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie zatwierdzenia wniosku o wypłatę wyrównania I. stwierdza bezczynność Burmistrza Miasta [...] w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 kwietnia 2023 r.; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Spółdzielni [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 11 kwietnia 2023 r. Skarżąca złożyła do Burmistrza wniosek o wypłatę wyrównania, o którym mowa w art. 12c ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1772) , ponieważ w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. jako sprzedawca ciepła, w rozliczeniach z odbiorcami stosowała cenę dostawy wyższą od maksymalnej ceny dostawy ciepła wynikającej z cen i stawek opłat ustalonych zgodnie z art. 3a ust. 3 ww. ustawy. Pismem z 19 kwietnia 2023 r. Burmistrza [...] poinformował Skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie nie czyni zadość wymaganiom ww. ustawy. Stwierdził, że Skarżący nie jest przedsiębiorstwem energetycznym i nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży energii cieplnej. W dniu 22 czerwca 2023 r. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") za pośrednictwem organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...], SKO w [...] uznało, że Burmistrz [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Skarżąca nie zgadza się ze zdaniem organu wyższego stopnia oraz stanowiskiem Burmistrza [....]. W jej ocenie, Organ dokonał błędnej weryfikacji wniosku o wyrównanie, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpatrzenia. Tym samym, nie rozpatrując merytorycznie przedmiotowej sprawy w terminie zakreślonym przepisami k.p.a. organ dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podniósł, że pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpatrzenia, gdyż nie czynił on zadość wymaganiom określonym w przepisach ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Skarżąca podała, że jest podmiotem uprawnionym do wyrównania powołując się na art. 4 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Burmistrza wniosek złożony przez Spółdzielnię na podstawie art. 12c ww. ustawy nie mógł zostać zatwierdzony, a odmowa zatwierdzenia wniosku nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w [...] w sprawie wypłaty wyrównania wypłacanego na podstawie art. 12 c ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") chodzi o sytuację, w której organ pomimo obowiązku nie wydał decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, bądź też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, jak również gdy nie wydał innego niż wyżej wymienione aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej bądź odmowy wydania opinii zabezpieczającej. Z akt sprawy wynika, że S. M. w [...] zwróciła się z wnioskiem o wypłatę wyrównania. Wnioskodawca twierdzi, że jest sprzedawcą ciepła, który w okresie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 28 lutego 2023 r., w danym systemie ciepłowniczym, w rozliczeniach z odbiorcami, o których mowa w art. 4 ust. 1, stosował cenę dostawy ciepła wyższą od maksymalnej ceny dostawy ciepła: 1) wynikającej z cen i stawek opłat ustalonych zgodnie z art. 3a ust. 2 – w przypadku sprzedawcy ciepła prowadzącego działalność gospodarczą na podstawie koncesji; 2) wynikającej z cen i stawek opłat ustalonych zgodnie z art. 3a ust. 3 – w przypadku sprzedawcy ciepła innego niż wskazany w pkt 1. W złożonym ponagleniu podano, że Spółdzielnia jest przedsiębiorstwem energetycznym, który dostarcza ciepło wytwarzane w posiadanych kotłowniach opalanych paliwem gazowym do: - lokali mieszkalnych członków spółdzielni, - lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność osób i podmiotów ( lokali użytkowych o odrębnej własności będących członkami spółdzielni), - Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], -lokali użytkowych wynajmowanych, znajdujących się w budynkach zarządzanych przez Spółdzielnię, -lokalu mieszkalnego będącego własnością Urzędu Miasta w [...] ( MZGKiM) przy ul. [....] w [...], -lokalu użytkowego na działce [....] w [...]. W uzasadnieniu dodano, że Spółdzielnia wytwarza ciepło nie tylko na rzecz lokali mieszkalnych jej członków, lecz uczestniczy w obrocie gospodarczym poprzez sprzedaż ciepła w oparciu o faktury VAT. Działalność Spółdzielni w tym zakresie ma charakter działalności gospodarczej, gdyż jest działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskazała, że celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków. Z kolei ust. 6 przepisu stanowi, że spółdzielnia może również prowadzić inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i statucie, jeżeli działalność ta zawiązana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust. 1. Burmistrz [...] pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia wskazał, że Spółdzielnia nie jest przedsiębiorstwem energetycznym, a co za tym idzie sprzedawcą ciepła, nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży energii cieplnej, a jedynie zaopatruje członków spółdzielni mieszkaniowej w ciepło bez prowadzenia działalności. Stanowisko Organu jest nieprawidłowe. Po pierwsze zauważyć należy, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania została uregulowana w art. art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następuje to w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Z powyższego wynika, że pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia dotyczy sytuacji, w której pomimo wezwania strona nie uzupełniła braków formalnych. Nie może natomiast dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Nie można w związku z tym pozostawić podania bez rozpoznania z uwagi na brak legitymacji procesowej. W takiej sytuacji postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. a nie pozostawione bez rozpatrzenia, jak uczynił to organ. Tego rodzaju uchybienie, nie powoduje jednak wadliwości wymagającej interwencji o ile stanowisko co do braku legitymacji jest uzasadnione ( wyrok NSA z 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1268/07, co odbywa się w ramach kontroli skargi na bezczynność organu stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie zastosowana przez organ forma rozstrzygnięcia wydaje się co najmniej wątpliwa. Procedura rozpoznawania wniosku została uregulowana w ustawie o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Przepis art. 14 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych organ odmawia zatwierdzenia wniosku, a wnioskodawcy przysługuje prawo wystąpienia z kolejnym wnioskiem o czym mowa w art. 14 ust. 6. Mowa jest zatem o odmowie zatwierdzenia wniosku, a nie pozostawieniu bez rozpatrzenia, choć również w tym przypadku dzieje się to w sytuacji nie uzupełnienia braków formalnych. Ustawodawca w zakresie tej regulacji nie odsyła do przepisów k.p.a. Już z tego powodu forma rozstrzygnięcia – pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia - budzi wątpliwości co do załatwienia sprawy. Ponadto nieprawidłowa jest ocena Organu co do braku legitymacji materialnej jak i procesowej wnioskodawcy. Zgodnie z art. 12 c ustawy: 1. Wyrównanie przysługuje również sprzedawcom ciepła, którzy w okresie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 28 lutego 2023 r., w danym systemie ciepłowniczym, w rozliczeniach z odbiorcami, o których mowa w art. 4 ust. 1, stosowali cenę dostawy ciepła wyższą od maksymalnej ceny dostawy ciepła: 1) wynikającej z cen i stawek opłat ustalonych zgodnie z art. 3a ust. 2 – w przypadku sprzedawcy ciepła prowadzącego działalność gospodarczą na podstawie koncesji; 2) wynikającej z cen i stawek opłat ustalonych zgodnie z art. 3a ust. 3 – w przypadku sprzedawcy ciepła innego niż wskazany w pkt 1. Na podstawie art. 3a ust.3 pkt 3 ustawy: Przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży ciepła odbiorcom, o których mowa w art. 4 ust. 1, która nie wymaga uzyskania koncesji, lub zwolnione z obowiązku przedkładania taryf dla ciepła do zatwierdzania Prezesowi URE, na podstawie skalkulowanych na dzień 30 września 2022 r. cen lub stawek opłat zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 46 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo energetyczne w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. wprowadza do stosowania w rozliczeniach z odbiorcami, o których mowa w art. 4 ust. 1, ceny i stawki opłat w każdej grupie taryfowej stosowanej taryfy dla ciepła i przyjmuje wartości tych cen i stawek opłat nie wyższe niż ustalone zgodnie z pkt 1. Stosownie zaś do brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy średnią cenę wytwarzania ciepła z rekompensatą lub maksymalną cenę dostawy ciepła ustala się dla wspólnot mieszkaniowych, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), albo spółdzielni mieszkaniowych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 oraz z 2022 r. poz. 1561), które są uprawnione lub zobowiązane do zapewnienia ciepła w lokalach mieszkalnych na potrzeby zużycia przez gospodarstwa domowe albo w lokalach podmiotów, o których mowa w pkt 4, w zakresie, w jakim zużywają ciepło na potrzeby określone w tych przepisach. Zgodnie z kolei art. 2 pkt 3 ustawy: przedsiębiorstwo energetyczne to podmiot, o którym mowa w art. 3 pkt 12 lit. a ustawy - Prawo energetyczne tj. podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie: a) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi lub b) przesyłania dwutlenku węgla, lub c) przeładunku paliw ciekłych, lub d) agregacji. Sprzedawca zaś ciepła to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się bezpośrednią sprzedażą wytworzonego ciepła lub przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu ciepłem, lub dystrybutor ciepła, który zawarł umowę o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji ciepła z odbiorcą, który zawarł umowę sprzedaży ciepła z innym przedsiębiorstwem energetycznym ( pkt 4). Zgodnie z twierdzeniem Spółdzielni wytwarza ona i dokonuje obrotu energią, co za tym idzie wypełnia desygnaty przedsiębiorstwa energetycznego, będącego jednocześnie sprzedawcą energtycznym. W związku z kolei z tym, że spółdzielnie mieszkaniowe, są uprawnione lub zobowiązane do zapewnienia ciepła w lokalach mieszkalnych na potrzeby zużycia przez gospodarstwo domowe to należą do podmiotów, które zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy kalkulują ceny lub stawki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 46 ust. 5 i 6 ustawy Prawo energetyczne oraz ustalają składniki średniej ceny wytwarzania ciepła z rekompensatą, o której mowa w ust. 3 i wprowadzają je do stosowania w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., w rozliczeniach z odbiorcami, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, przysługuje im prawo żądania wyrównania o jakim mowa w art. 12 a ustawy (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2024r., sygn. akt IV SA/Po 765/23 ). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w których wspólnoty mieszkaniowe nie korzystają z usług przedsiębiorstw energetycznych i prowadzą samodzielnie lokalne sieci ciepłownicze dostarczając ciepło do gospodarstw domowych należących do nich podmiotów zakupując również samodzielnie paliwo stałe na ten cel(WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 413/23), a na takie właśnie okoliczności powoływała się Spółdzielnia. Obojętne natomiast z punktu widzenia tej oceny jest twierdzenie Organu, że w Krajowym Rejestrze Sądowym brak jest wpisu o wytwarzaniu i dystrybucji energii cieplnej. Brak takiego wpisu nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy podmiot prowadzi działalność gospodarczą. Istotny jest sam fakt prowadzenia tej działalności. Jak wyżej wskazano cechami prowadzenia działalności gospodarczej jest zarobkowy charakter, zorganizowanie i ciągłość działania. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że Organ ustalając, że w KRS brak jest wpisu o prowadzeniu przez Spółdzielnię działalności w zakresie sprzedaży i dystrybuowania energii cieplnej, w sposób nieuzasadniony przesądził, że Spółdzielnia takiej działalności nie prowadzi. W świetle powyższego Organ nie miał prawa pozostawić wniosku bez rozpatrzenia, czym naraził się na słuszny zarzut bezczynności. Mając to na uwadze stwierdzono jak w punkcie 1 na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie działając na podstawie art. 149 §1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynności nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji zobowiązano Organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kasztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 209 p.p.s.a.