II SAB/Rz 154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. S. z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga MS (dalej: "skarżącego") na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 17 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do cmentarza w [...], położonego przy ul. [...] i wydanie: 1. Kopii postanowienia o wszczęciu postępowania o wpis do rejestru zabytków oraz protokołu z oględzin obiektu. 2. Kopii pisma skierowanego do Fundacji [...] oraz odpowiedzi na nie (nr [...]). 3. Kopii pisma skierowanego do Fundacji [...] w sprawie wypracowania wspólnego stanowiska w zakresie granic ochrony cmentarza [...] w [...]. 4. Opinii Instytutu [....] z siedzibą w [...] w sprawie cmentarza [...] w [...], przekazana do organu w dniu [...] lutego 2021 r. W ocenie skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Organ wprawdzie w dniu 29 czerwca 2021 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia wniosku na formularzu dostępnym na stronie internetowej organu, niemniej pozostało ono bez odpowiedzi, bowiem w ocenie skarżącego było bezzasadne. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wnioskodawca nie sprecyzował sposobu i formy przekazania żądanej informacji publicznej. Skarżący wnioskował o przekazanie dokumentów w formie kopii, ale nie odniósł się do wszystkich dokumentów. Nie wskazał w ogóle w jakiej formie przekazać opinię Instytutu [...] z siedzibą w [....]. Skarżący nie wypowiedział się również co do sposobu przekazania informacji publicznej. Przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej nie jest równoznaczne z określeniem sposobu przekazania żądanej informacji publicznej. Z tego względu organ zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. o złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na formularzu zamieszczonym na stronie internetowej organu. Wskazany formularz w sposób wyczerpujący regulował, do wyboru przez wnioskodawcę, formę i sposób udostępnienia informacji publicznej. Organ administracji publicznej nie może bowiem decydować za wnioskodawcę w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja publiczna ma zostać udostępniona. W tym celu jest uprawniony wdrożyć tzw. postępowanie instruktażowe w którym dopytuje się wnioskodawcę o te kwestie. Jeśli wnioskodawca na wezwanie nie wskaże formy i sposobu udostępnienia mu wnioskowanych informacji, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W ocenie organu nie można mówić o jego bezczynności, gdyż podjęte zostały czynności zmierzające do załatwienia sprawy – udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie skarżącego uniemożliwiło ostateczne zakończenie postępowania. Niemniej po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądane dokumenty, mimo wskazanych wyżej braków, zostały w dniu 5 października 2021 r. udostępnione skarżącemu w formie skanów poprzez platformę ePUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. We wniosku złożonym w formie dokumentu elektronicznego w dniu 17 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do cmentarza [....] w [...], położonego przy ul. [...] i wydanie: 1. Kopii postanowienia o wszczęciu postępowania o wpis do rejestru zabytków oraz protokołu z oględzin obiektu. 2. Kopii pisma skierowanego do Fundacji [...] oraz odpowiedzi na nie (nr [...]). 3. Kopii pisma skierowanego do Fundacji [...] w sprawie wypracowania wspólnego stanowiska w zakresie granic ochrony cmentarza [....] w [...]. 4. Opinii Instytutu [....] z siedzibą w [...] w sprawie cmentarza [...] w [...], przekazana do organu w dniu [...] lutego 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej, a Konserwator jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art.89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - organem ochrony zabytków jest wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków, wchodzący w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, kieruje wojewódzkim urzędem ochrony zabytków /art.92 ust.1 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami/. Oznacza to zatem, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 1 u.d.i.p.). W sprawie nie było też kwestionowane, że żądana informacja jest informacja publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., która w chwili złożenia skargi nie została udostępniona publicznie ani skarżącemu na jego wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej podał, że wnioskodawca nie sprecyzował sposobu i formy przekazania żądanej informacji publicznej. Skarżący wnioskował o przekazanie dokumentów w formie kopii, ale nie odniósł się do wszystkich dokumentów. Nie wskazał w ogóle w jakiej formie przekazać opinię Instytutu [...] z siedzibą w [...]. Skarżący nie wypowiedział się również co do sposobu przekazania informacji publicznej. Przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej nie jest – według organu - równoznaczne z określeniem sposobu przekazania żądanej informacji publicznej. Z tego względu organ zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. o złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na formularzu zamieszczonym na stronie internetowej organu. Wskazany formularz w sposób wyczerpujący regulował, do wyboru przez wnioskodawcę, formę i sposób udostępnienia informacji publicznej. Organ administracji publicznej nie może bowiem decydować za wnioskodawcę w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja publiczna ma zostać udostępniona. W tym celu jest uprawniony wdrożyć tzw. postępowanie instruktażowe w którym dopytuje się wnioskodawcę o te kwestie. Jeśli wnioskodawca na wezwanie nie wskaże formy i sposobu udostępnienia mu wnioskowanych informacji, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Oceniając powyższe Sąd stwierdza, że działania organu polegające na żądaniu złożenia wniosku na specjalnym formularzu nie mają żadnego umocowania prawnego (art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Sąd nie podziela także stanowiska organu co do niejasności wniosku odnośnie formy, w jakiej informacja miała być udzielona. Treść ta jest oczywista. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie złożył pisemny wniosek drogą elektroniczną, podając adres elektronicznej skrzynki podawczej, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej (tak słusznie WSA w Gorzowie, II SA/Go 130/21). Żądana informacja w formie elektronicznej została udzielona skarżącemu po wniesieniu skargi w dniu 5 października 2021 r. oraz w dniu 11 stycznia 2022 r., kiedy przesłano skarżącemu pismo z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] skierowane do Fundacji [....], przekazane do wiadomości Fundacji [...]. Nie udzielono informacji publicznej co do odpowiedzi na pismo do Fundacji [...] z pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale prawidłowo wyjaśniono, że takowa do organu nie wpłynęła i organ nią nie dysponuje. Stanowi to załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej także w tej części (dowód: pismo organu z dnia 12 stycznia 2022 r. z załącznikami). W niniejszej sprawie termin 14 – dniowy z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął bezskutecznie 1 lipca 2021 r. Skarga na bezczynność została wniesiona po upływie wskazanego wyżej czternastodniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. 17 września 2021 r. Wniosek załatwiono po wniesieniu skargi na bezczynność – 5 października 2021 r. i 11 stycznia 2022 r. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie w pkt I wyroku stwierdzono, że Konserwator dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie sposób ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Sąd nie dopatrzył się złej woli przy załatwianiu wniosku skarżącego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. następuje wówczas gdy jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami sprawy. Jest to taki przypadek gdy dochodzi do lekceważenia wniosków stron. Przekroczenie terminu musi być bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odpowiedzi na wniosek udzielono niezwłocznie po złożeniu skargi i w zakresie wskazanym przez Sąd w piśmie z 10 stycznia 2022 r. na następny dzień. W ocenie Sądu w opisanych okolicznościach brak podstaw do przypisania organowi cech rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.