II SAB/Rz 155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi K. A. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS") w przedmiocie złożenia skarżącej propozycji służby. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę/świadczyła pracę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w [...]. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku Kierownika referatu w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier. Skarżąca otrzymała pismo w dniu 30 maja 2017 r. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora IAS pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwała go do przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 30 maja 2017 r., w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował ją o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W kolejnym piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych, mogących uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 18 września 2017 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku przedstawienia jej propozycji służby, oraz o zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że obowiązek wręczenia jej propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. Wyjaśniła, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w dniu 6 grudnia 2010 r. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji służby, a jedynie propozycję zawarcia umowy o pracę, którą przyjęła działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Przed wniesieniem skargi wniosła zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS. Następnie dokonała analizy brzmienia art. 165 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyprowadzając z nich wniosek, że Dyrektor IAS powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, natomiast wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, wykluczona jest natomiast możliwość dowolności czy zamienności składania propozycji. W ocenie skarżącej, powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który również wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Uzasadniając stanowisko, że art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie może stanowić samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji służby, powołała się na ochronę wynikającą z Konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, t. j. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, co w jej ocenie świadczy o braku ustanowienia takiej prawnej instytucji, a także że wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria takiej instytucji wraz z ewentualną drogą odwoławczą. Elementy te są niezbędne do wprowadzenia instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. K 45/02. Brak takich zapisów narusza art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji, jak również wprowadza "stan totalnej prawnej anarchii" przy doborze funkcjonariuszy, którym wręczona zostanie propozycja służby. Podniosła również zarzut naruszenia zasady równego traktowania, albowiem otrzymała jedynie propozycję zawarcia stosunku pracy, podczas gdy inni funkcjonariusze z jego referatu wykonujący te same zadania otrzymali propozycje służby i nie stracili statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu, propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie ma charakteru zewnętrznego ani publicznoprawnego, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza/pracownika, co oznacza, że czynności tej nie można zakwalifikować jako przedmiotu zaskarżenia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Podkreślił również, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie tylko nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom, lecz wprost przeciwnie, potwierdzają brak obowiązku przedłożenia funkcjonariuszowi nowych warunków służby i możliwość przedstawienia mu propozycji pracy, określając skutki prawne takiej decyzji. A zatem w ocenie organu, nieprzedłużenie funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w związku z czym nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto Przepisy wprowadzające KAS stanowią lex specialis, dając możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji decyzji dyrektora izby administracyjnej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej, rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącej. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; z kolei art. 184 Konstytucji stanowi: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenie, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne - por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w P.p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Niezależnie od wzmiankowanych odmienności stanowisk, zgodność panuje co do tego, że zasadniczym elementem charakterystycznym dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest władztwo administracyjne (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie, i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca na podstawie aktu mianowania pełniła w Urzędzie Celnym służbę celną. W dniu 19 maja 2017 r. Dyrektor IAS w [...] złożył Skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 pisemną propozycję nowych warunków zatrudnienia. Jak wynika z treści skargi – strona 4 - skarżąca w oparciu o art 170 ust. 2 przepisów prowadzających KAS złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia niezależnie od formy jaką Skarżąca próbuje jej przypisać nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona właściwość sądów administracyjny w sprawach ze stosunków pracy. Skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Składając oświadczenie o przyjęciu warunków zatrudnienia stała się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Zatem, pomimo tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej, to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. wbrew twierdzeniom Skarżącej z przywołanych przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy, decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z którym skarżąca wiąże bezczynność organu w tym zakresie. Zgodnie z art 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS: "Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby wskazywać na istnienie tego obowiązku, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji- art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów bezprawności, nieważności czy niekonstytucyjności nie przedstawienia nowych warunków służby, czy też argumentów Skarżącej dotyczących jej nienagannej służby. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a