II SAB/Rz 162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi R. Ś. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS") w przedmiocie złożenia skarżącemu propozycji służby. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku Eksperta Skarbowego w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła Pozwoleń i Czynności Audytowych. Skarżący otrzymała pismo w dniu 29 maja 2017 r. W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący wniósł "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej, oraz wystosował do Dyrektora IAS "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i przedstawienie mu propozycji służby. W tym samym dniu skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 31 maja 2017 r., w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował go o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, natomiast w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. wyjaśnił, że Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 5 października 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby, oraz o zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązek wręczenia mu propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. Wyjaśnił, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w dniu 2 kwietnia 2008 r. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji służby, a jedynie propozycję zawarcia umowy o pracę, którą przyjął działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Przed wniesieniem skargi zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") wniósł zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS. Następnie dokonał analizy brzmienia art. 165 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyprowadzając z nich wniosek, że Dyrektor IAS powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, natomiast wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, wykluczona jest natomiast możliwość dowolności czy zamienności składania propozycji. W ocenie skarżącego, powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który również wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Uzasadniając stanowisko, że art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie może stanowić samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji służby, powołał się na ochronę wynikającą z Konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, t. j. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, co w jej ocenie świadczy o braku ustanowienia takiej prawnej instytucji, a także że wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria takiej instytucji wraz z ewentualną drogą odwoławczą. Elementy te są niezbędne do wprowadzenia instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. K 45/02. Brak takich zapisów narusza art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji, jak również wprowadza "stan totalnej prawnej anarchii" przy doborze funkcjonariuszy, którym wręczona zostanie propozycja służby. Podniósł również zarzut naruszenia zasady równego traktowania, albowiem otrzymał jedynie propozycję zawarcia stosunku pracy, podczas gdy inni funkcjonariusze z jego referatu wykonujący te same zadania otrzymali propozycje służby i nie stracili statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W jego ocenie, zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, t. j. poprzez złożenie każdemu funkcjonariuszowi, propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Natomiast postępowanie, w którym organ wręcza propozycję służby/pracy nie ma charakteru administracyjnego. Wskazał również, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w żadnym razie nie przesądza o charakterze propozycji jaką winien przedłożyć, czy był uprawniony przedłożyć skarżącemu Dyrektor IAS. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie, Dyrektor IAS wskazał, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej, rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; z kolei art. 184 Konstytucji stanowi: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenie, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne - por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w P.p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Niezależnie od wzmiankowanych odmienności stanowisk, zgodność panuje co do tego, że zasadniczym elementem charakterystycznym dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest władztwo administracyjne (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie, i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący na podstawie aktu mianowania pełnił w Urzędzie Celnym służbę celną. W dniu 12 czerwca 2017 r. złożył na podstawie art 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia niezależnie od formy jaką Skarżący próbuje jej przypisać nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona właściwość sądów administracyjny w sprawach ze stosunków pracy. Skarżący będąc funkcjonariuszem celnym otrzymał propozycję zatrudnienia. Składając w dniu 12 czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu warunków zatrudnienia stał się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Zatem, pomimo tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej, to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącego z przywołanych przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy, decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z którym skarżący wiąże bezczynność organu w tym zakresie. Zgodnie z art 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS: "Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby wskazywać na istnienie tego obowiązku, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji- art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów bezprawności, nieważności czy niekonstytucyjności nie przedstawienia nowych warunków służby, czy też argumentów Skarżącego dotyczących jego nienagannej służby. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.