II SAB/Rz 167/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...] na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej zwany: Stroną skarżącą, Stowarzyszeniem) jest bezczynność Marszałka Województwa [...] (dalej zwany: Marszałkiem, Organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu 1 października 2021 r. (data wpływu pisma z dnia 30 września 2021 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]) Stowarzyszenie [...] w [...] reprezentowane przez Ł. B. złożyło do Marszałka Województwa [...], za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek z dnia 30 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczący listy nagród za rok 2020, przyznanych dla Marszałka W. O. oraz pracowników Kancelarii Zarządu Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], tj. Marszałka Województwa [...] ([...]); Wicemarszałka Województwa [...] ([...]); Wicemarszałka Województwa [...] ([...]); Członka Zarządu Województwa [...] ([...]); Członka Zarządu Województwa [...] ([...]); Sekretarza Województwa ([...]) oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu ([...]). Stowarzyszenie wskazało, aby w odpowiedzi uwzględnić rodzaj/nazwę przyznanych nagród dla danej osoby w 2020 r., kwotę brutto oraz ewentualne uzasadnienie jej przyznania, jeśli dana nagroda tego wymagała i takie uzasadnienie nastąpiło. We wniosku wniesiono o udostępnienie w/w informacji w formie elektronicznej, na podany adres e-mail. W odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] poinformował Stowarzyszenie, że marszałkowi województwa, jak i wicemarszałkom oraz pozostałym członkom zarządu nagrody nie przysługują, wobec powyższego Marszałkowi Województwa [...] oraz pozostałym Członkom Zarządu Województwa [...], nie przyznano w 2020 r. nagród. Ponadto poinformował, że w pozostałym zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało wydane postanowienie z dnia [...] października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej w skrócie: u.d.i.p.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania listy nagród za rok 2020, przyznanych dla Sekretarza Województwa – [....] oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu – [...], pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], z uwzględnieniem rodzaju/nazwy przyznanych nagród dla danej osoby w 2020 r., kwoty brutto oraz ewentualnego uzasadnienia jej przyznania, jeżeli dana nagroda tego wymagała i takie uzasadnienie nastąpiło. W uzasadnieniu w/w aktu Marszałek podkreślił, że udostepnienie informacji publicznej dotyczącej podania ogólnej kwoty brutto przeznaczonej na nagrody w 2019 oraz 2020 r. dla wszystkich pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019-2020 r. z uwzględnieniem imienia i nazwiska nagrodzonego urzędnika, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienie jej przyznania, było już przedmiotem wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 31 lipca 2021 r. Częściowa odpowiedź na pytania z wniosku ze wskazaniem ogólnej kwoty brutto nagród wypłaconych w 2019 oraz 2020 r., wszystkim pracownikom, została udzielona pismem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], natomiast w pozostałym zakresie została wydana decyzja odmowna z dnia [...] września 2021 r. nr [...], przy czym w tej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny. W ocenie Organu, ponowne żądanie Stowarzyszenia [...] w [...], wyrażone we wniosku z dnia 30 września 2021 r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Wniosek z dnia 30 września 2021 r. dotyczy udostępnienia tych samych danych co wniosek z dnia 31 lipca 2021 r., natomiast katalog osób wyszczególnionych w tym wniosku mieści się w katalogu pracowników objętych wnioskiem z dnia 31 lipca 2021 r. i wydaną decyzją z dnia [...] września 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie [...] w [...] zarzuciło naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Stowarzyszenie wniosło o: stwierdzenie, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku, a także o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Stowarzyszenia, Organ pozostaje w bezczynności. Niezależnie od merytorycznego uzasadnienia postanowienia, jego wydanie było niedopuszczalne w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności do postępowań dotyczących udostępnienia informacji publicznej, prowadzonych na podstawie u.d.i.p., jedynie w ograniczonym zakresie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., przy czym zakres ten został określony w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i obejmuje wydanie decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji. Stowarzyszenie podkreśliło, że przepisy k.p.a., poza przypadkami wskazanymi w art. 16 u.d.i.p. nie mają zastosowania do czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej, które są podejmowane w formie czynności materialno-technicznej, a zatem przepisy k.p.a. stosuje się do wydawania odpowiednich decyzji. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosło, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia, gdy nie podejmuje czynności udostępnienia informacji publicznej i nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, przy czym za załatwienie wniosku należy uznać także poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub organ zawnioskowanej informacji nie posiada, a także wydanie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie. Zdaniem Stowarzyszenia, Organ może zakończyć sprawę o udostępnienie informacji publicznej na ściśle określone sposoby, niedokonanie żadnego ze wskazanych działań przesądza o tym, że Organ ten pozostaje w bezczynności, a nieprawidłowe oraz bezpodstawne wydanie postanowienia nie zwalnia z tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Urząd Marszałkowski udzielił wyraźnej odpowiedzi na wniosek Strony skarżącej. Ponadto wniosek z dnia 30 września 2021 r. dotyczy danych odnoszących się do Sekretarza Województwa oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu, a tylko w tym przedmiocie Marszałek wydał w dniu [...] października 2021 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż w sprawie tych samych osób i tych samych informacji wydana została przez Marszałka Województwa [...] odmowna decyzja administracyjna z dnia [...] września 2021 r. nr [...], od której Strona skarżąca złożyła odwołanie do SKO w [...], wobec czego toczy się postępowanie administracyjne, które nie zostało zakończone. Skoro zatem sprawy "pokryły się" przedmiotowo i nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, a w sprawie ze względu na tajemnice prawnie chronione wydana została odmowna decyzja administracyjna, stosownie do art. 16 u.d.i.p., to wszczęcie postępowania administracyjnego w drugiej sprawie było niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i wydania postanowienia w sposób bezpodstawny, Organ wyjaśnił, że jest ono nieuzasadnione, gdyż Marszałek decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmówił przekazania określonych informacji, to kolejne postępowanie w tej samej sprawie również zmierzało do wydania decyzji odmownej, zatem w tym zakresie zastosowanie znalazł art. 61a k.p.a., przy czym Stowarzyszenie nie zaskarżyło postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podsumowując Organ wskazał, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 30 września 2021 r. w żadnym zakresie tego wniosku, gdyż częściowo udzielił odpowiedzi na ten wniosek, a częściowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, przez co została oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Przedmiotem swej skargi Stowarzyszenie [...] uczyniło bezczynność w udostępnieniu przez Marszałka Województwa [...] żądanej przez to Stowarzyszenie informacji publicznej. Żądanie dostępu do tej informacji zostało wyrażone w piśmie z dnia 30 września 2021 r., w którym w/w Stowarzyszenie zwróciło się do Marszałka Województwa [...] (w piśmie podano Urząd Marszałkowski Województwa [...]) o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy nagród za rok 2020, przyznanych dla Marszałka W. O. oraz pracowników Kancelarii Zarządu Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], tj. Marszałka Województwa [...] ([...]); Wicemarszałka Województwa [...] ([...]); Wicemarszałka Województwa [...] ([...]); Członka Zarządu Województwa [...] ([...]); Członka Zarządu Województwa [...] ([...]); Sekretarza Województwa ([...]) oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu ([...]). Wypada wstępnie wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Wniosek Stowarzyszenia z dnia 30 września 2021 r. o dacie wpływu do Urzędu 1 października 2021 r. obejmował żądanie dostępu do informacji publicznej w następującym obszarze danych : rodzaj, nazwa nagród przyznanych Marszałkowi Województwa, pozostałym członkom Zarządu Województwa [...] oraz Sekretarzowi Województwa i Dyrektorowi Kancelarii Zarządu Województwa dla każdej z tych osób wraz z uzasadnieniem. Nie stanowi sporu, że tak określone dane odpowiadają pojęciu ustawowemu informacji publicznej wyrażonemu w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Zatem względem zgłoszonego żądania należało stosować unormowania u.d.i.p. w tym jej przepisy o terminie udzielenia odpowiedzi na wniosek w postaci art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W toku przeprowadzonej przez Sąd kontroli sądowoadministracyjnej ustalono, że w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, Marszałek Województwa dnia [...] października 2021 r., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie podania listy nagród za rok 2020, przyznanych dla Sekretarza Województwa – [....] oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu – [...], pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], z uwzględnieniem rodzaju/nazw przyznanych nagród dla danej osoby w 2020 roku, kwoty brutto oraz ewentualnego uzasadnienia jej przyznania, jeśli dana nagroda tego wymagała i takie uzasadnienie nastąpiło. W uzasadnieniu w/w aktu podkreślono, iż pismem z dnia 16 października 2021 r. odpowiedziano wnioskodawcy w zakresie pytania o nagrody za rok 2020 w odniesieniu do Marszałka Województwa oraz Zarządu Województwa [...]. Pismo o tej dacie przekazano do WSA, a wynika z niego iż Marszałkowi Województwa [...] jak i pozostałym członkom Zarządu Województwa [...] nie przyznano w 2020 r. nagród. Organ powołał się na treść art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282 z późn. zm.), w myśl którego pracownikom samorządowym o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. W art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 w.w ustawy, prawodawca wymienił jedynie pracowników zatrudnionych na podstawie powołania oraz umowy o pracę, pomijając w ten sposób marszałka województwa, wicemarszałka oraz pozostałych członków zarządu województwa. Tym samym, Marszałek zrealizował wniosek Skarżącego o dostęp do informacji publicznej z dnia 30 września 2021 r. w zakresie w jakim wniosek ten dotyczył nagród za rok 2020 dla Marszałka Województwa [...] oraz pozostałych członków Zarządu Województwa [...]. Jednocześnie w wymienionym postanowieniu wyjaśniono Stronie, że jej podanie z dnia 30 września 2021 r. pokrywa się ze sprawą dostępu do informacji publicznej z wniosku Stowarzyszenia z dnia 31 lipca 2021 r. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż w ramach tej sprawy rozpatrywano m.in. żądanie dostępu Strony skarżącej do informacji o nagrodach za rok 2020 r. dla wszystkich pracowników Urzędu, udostępnienia listy nagród przyznanych pracownikom Urzędu, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych z uwzględnieniem imienia i nazwiska nagrodzonego urzędnika, zajmowanego stanowiska w momencie przyznania nagrody, kwoty oraz uzasadnienia jej otrzymania. Sprawa ta została zakończona decyzją Marszałka o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] września 2021 r., o nr [...]. Sekretarz Województwa oraz Dyrektor Kancelarii Zarządu należą do grupy pracowników Urzędu Marszałkowskiego, których obejmował wniosek Stowarzyszenia załatwiony mocą decyzji Marszałka o odmowie dostępu. Tak więc, decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] września 2021 r., znak [...], dotyczyła wszystkich pracowników Urzędu i nagród przyznanych w roku 2020 r., tak jak przedmiotowy wniosek Strony z dnia 30 września 2021 r. Ponieważ wniosek, co do którego załatwienia Stowarzyszenie zarzuca bezczynność Marszałkowi, dotyczył sprawy rozstrzygniętej przez Organ w chwili jego wpływu, to słusznie Marszałek poinformował o tym wnioskodawcę wydając postanowienie odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadnienie tego postanowienia wyczerpująco wyjaśnia okoliczności faktyczne i prawne z powodu, których Organ nie udostępnia żądanej przez Stronę skarżącą informacji publicznej. Należy zgodzić się, że do postępowania Organu realizującego zgłoszony wniosek o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o regulacje Kodeksu następuje dopiero wówczas, jeżeli organ odmawia dostępu lub umarza postępowanie – art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W zaistniałej sytuacji wydanie postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a. nie świadczy o bezczynności Organu, skoro dopuszczalne było skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o braku możliwości zrealizowania żądania wobec wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której to dotyczył kolejny wniosek pochodzący od tego samego podmiotu. Reasumując, nie można było przypisać Marszałkowi Województwa stanu bezczynności w załatwieniu w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądania skarżącego Stowarzyszenia o dostęp do informacji publicznej z dnia 30 września 2021 r., gdyż właściwą w tych realiach odpowiedź Organu podmiot wnioskujący uzyskał w treści pisma z dnia [...] października 2021 r. oraz w treści postanowienia z dnia [...] października 2021 r. Czynności Marszałka realizują prawo Stowarzyszenia dostępu do informacji publicznej i zostały podjęte w ustawowym terminie. Na marginesie należało zauważyć, iż Marszałek w swym piśmie z dnia 30 września 2021 r. poinformował Stowarzyszenie o wysokości brutto wypłaconych nagród dla pracowników Urzędu w 2020 r. Z przedstawionych powodów zadecydowano o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na treść art. 200 P.p.s.a. Na mocy tej regulacji koszty postępowania Sąd zasądza od organu na rzecz skarżącej strony, tylko w przypadku uwzględnienia skargi.