II SAB/Rz 167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. I. z dnia 30 czerwca 2025 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WI (dalej: "Skarżący") jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Starosty [...] (dalej: "starosta" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 30 czerwca 2025 r. Skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej – wyciągu z rejestru prac geodezyjnych zdefiniowanego w § 8 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 820 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Skarżący wskazał, że w wyciągu należy uwzględnić prace geodezyjne zgłoszone w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. z następującymi informacjami: 1. ID pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 1), 2. Identyfikator wykonawcy pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 3 czyli nr NIP), 3. Nr uprawnień kierownika pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 4), 4. Powierzchnia obszaru objętego pracą geodezyjną (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. a), 5. Data wpływu zgłoszenia pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. b), 6. Data wpływu zawiadomienia o przekazaniu wyników pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. f), 7. Data sporządzenia pierwszego protokołu weryfikacji (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. g). Skarżący podniósł, że wobec braku reakcji, 23 lipca 2025 r. złożył ponowny wniosek. W piśmie z 8 sierpnia 2025 r. Starosta poinformował skarżącego, że udostępni wnioskowane informacje publiczne objęte do 29 sierpnia 2025 r. Następnie za pismem z 28 sierpnia 2025 r. Organ przesłał – jak podał skarżący - część wnioskowanych danych, w których usunięto NIP wykonawców i numery uprawnień kierowników prac geodezyjnych. Jednocześnie organ błędnie uznał, że dane dotyczące identyfikatora wykonawcy pracy geodezyjnej - NIP i numer uprawnień kierownika pracy geodezyjnej, nie stanowią informacji publicznej wynikającej z prowadzonego przez Starostę [...] rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych. Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący podniósł, że na podstawie informacji, których organ nie chce udostępnić można sprawdzić np. czy średni czas weryfikacji prac geodezyjnych konkretnych wykonawców znacząco różni się od siebie (co potencjalnie mogłoby oznaczać ich nierówne traktowanie), czy wszystkie prace geodezyjne są nadzorowane przez kierownika prac geodezyjnych posiadającego odpowiednie uprawnienia geodezyjne (co jest wymagane przepisami prawa) i wiele innych. W związku z tym pozyskanie wnioskowanych danych oczywisty sposób daje wiedzę na temat funkcjonowania i działalności organu władzy publicznej i pozwala zweryfikować, czy organ realizuje swoje zadania zgodnie z prawem. Informacje objęte wnioskiem stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p.), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p.). To w ocenie Skarżącego stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Starosty do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niezaistnienie stanu bezczynności. Organ podniósł, że udostępnił wnioskodawcy wszystkie informacje, które stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz poinformował, że cześć danych nie podlega udostępnieniu ponieważ nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Starosta, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę pozostał w bezczynności, w związku z czym sąd stwierdził to w wyroku. Pojęcie bezczynności znajduje swoją definicję w artykule 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r, poz. 572 ze zm.), dalej; "k.p.a." regulującego obowiązek wystąpienia z ponagleniem. Bezczynność występuje jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tej konkretnej kategorii spraw z zakresu udostepnienia informacji publicznej (ustawa szczególna) powinna zostać ona udostępniona bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie przekraczającym 14 dni. Przez pozostawanie w bezczynności organu należy rozumieć przy tym takie jego zachowanie, kiedy w ogóle nie reaguje mu na zadane w trybie informacji publicznej pytanie, ale także takie gdy informuje pytającego o tym, że nie udostępni mu danej informacji ponieważ nie podlega ona udostepnieniu w tym trybie w sytuacji, gdy działając zgodnie z przepisami ustawy takiej informacji powinien udzielić, gdyż żądana informacja wyczerpuje znamiona informacji o sprawach publicznych. Jeżeli zatem organ błędnie przyjmuje, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej i odmawia jej udostępnienia, zaś w rzeczywistości powinna ona być w tym trybie udostępniona to pozostaje w bezczynności i stronie przysługuje skarga o stwierdzenie bezczynności do właściwego sądu administracyjnego, bez konieczności składania ponaglenia do zapytanego organu. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r. III OSK 1937/24). W następstwie jego rozpatrzenia adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej może, bowiem: 1) wysłać wnioskodawcy powiadomienie związane z brakiem realizacji zakresu podmiotowego lub przedmiotowego trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej; 2) udostępnić informację w postaci zanonimizowanej albo niezanonimizowanej; 3) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej); 4) wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. W przedmiotowej sprawie organ do którego skierowano zapytanie zakończył jego procedowanie na etapie 1, kierując do wnioskodawcy powiadomienie o braku realizacji trybu udostępniania informacji publicznej, bo żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i miałoby to wpływ na naruszenie prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorcy. Takie działanie doprowadziło do pozostawania przez organ w bezczynności, gdyż nie udzielono informacji, która w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna być udostępniona. Aby doszło do realizacji obowiązku udostepnienia informacji publicznej przez organ muszą zostać zrealizowane podmiotowe i przedmiotowe przesłanki skutecznego wniesienia pytania w trybie dostępu do informacji publicznej. Wymogi te, w ścisłym rozumieniu, to: 1) złożono skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej; 2) adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.; 3) informacja objęta wnioskiem o udostępnienie ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.; 4) informacja objęta wnioskiem nie jest udostępniania w trybie uregulowanym w przepisach szczególnych; 5) informacja będąca przedmiotem wniosku znajduje się w posiadaniu adresata wniosku; 6) informacja będąca przedmiotem wniosku nie jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ani na portalu danych. W przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały spełnione, w związku z czym organ powinien rozpoznać wniosek merytorycznie. Takie stanowisko wynika też z wyroku z 27 marca 2025r., II SAB/Rz 215/24 tut. Sądu wydanego na skutek skargi WI w sprawie o udzielenie informacji publicznej w takim samym przedmiocie od innego pod względem terytorialnym starosty. Skład orzekający Sądu w nieniniejszej sprawie podziela pogląd, że żądane przez skarżącego informacje winny być udzielone w ramach u.d.i.p., jak również wnioski zawarte w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej musi być definiowane przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji RP. Należy więc je wiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. Przez sprawę publiczną można rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe ujęcie pojęcia informacji publicznej ma przy tym charakter autonomiczny i zupełny. Oznacza to, że z mocy samej ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonuje się odczytania znaczenia tego pojęcia i udostepnienia danej informacji jako publicznej podmiotowi pytającemu. Nie ma konieczności aby udostępnianie danych informacji było przewidziane przez inne akty prawne jako warunek do udostepnienia takiej informacji w trybie tej ustawy. Jedyną i wyłączna podstawą do realizacji zapytania jest stwierdzenie czy dana informacja jest informacją o sprawach publicznych, zaś podmiot do którego skierowano zapytanie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W ustawie zawarto jedynie wyłączenia od udzielania informacji, które jednak podlegają uwzględnieniu na następnym etapie (w odniesieniu do sprawy niniejszej) badania wniosku o udzielenie informacji. W obecnej sprawie organ nie udzielił informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej. W takim przypadku rzeczywiście (gdyby jego teza była prawdziwa) do załatwienia sprawy wystarczająca byłaby czynność materialno-techniczna w postaci odpowiedniego pisma. Ponieważ Sąd stoi na stanowisku, że informacja taka podlega udostępnieniu, to skierowanie takiego pisma i brak udzielenia informacji w terminie ustawowym należy rozpatrywać jako pozostawanie w zwłoce przez organ. Tworzenie ewidencji geodezyjnej jest uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która reguluje ona sprawy: 1) krajowego systemu informacji o terenie; 2) organizacji i zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej; 3) wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych; 4) ewidencji gruntów i budynków; 5) zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach; 6) gleboznawczej klasyfikacji gruntów; 7) rozgraniczania nieruchomości; 8) geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz koordynacji sytuowania tych sieci; 9) państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 10) uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii; 11) ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Działalność ta dotyczy zatem tej dziedziny prawa publicznego, które polega na tworzeniu, w interesie publicznym, ale także prywatnym ogólnodostępnego rejestru obejmującego mapę i informacje o gruntach i obiektach budowlanych na, lub w nich posadowionych. Działania poszczególnych organów, jak także osób prywatnych czy innych podmiotów są ścisłe określone, wskazane są także uprawnienia jakie dane osoby powinny posiadać aby dokonywać określonych prac. Procedura prowadzenia takich prac jest ścisłe sformalizowana. Zadania z zakresu prowadzenia tego typu rejestrów powierzone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107) w art. 4 ust. 1 pkt 9,10, 11, które stanowią, że powiat wykonuje zadania publiczne w zakresie: 9) geodezji, kartografii i katastru; 10) gospodarki nieruchomościami; 1) administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawa zatem definiuje prowadzenie tego typu rejestrów na potrzeby także innych zadań powiatu jako zadanie publiczne. Informacja o sposobie wykonywania przez organ powiatu zadania publicznego jest w ocenie sądu informacją o sprawach publicznych. Za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. W tym konkretnym przypadku dotyczy to działań polegających na tworzeniu zasobu geodezyjnego poprzez włączanie do niego określonych operatów czy map wykonanych przez określone osoby. Wszystkie pytania złożone we wniosku 23 lipca 2025r. dotyczą procedury podejmowania prac geodezyjnych. Prawidłowość, kompletność czy terminowość składania takich informacji (czy też nie złożenia stosownego zgłoszenia) są sprawami publicznymi bowiem dotyczą prowadzenia ewidencji geodezyjnej, co należy do działań własnych samorządu powiatowego. Nie występują przy tym okoliczności wyłączające udostepnienie takiej informacji z art. 5 ustawy, czy też wyłączenie z innych ustaw. (por. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. IV SA/Po 42/12). W tych okolicznościach Sąd uznał, że skierowanie pisma o odmowie udostepnienia informacji publicznej z tym uzasadnieniem, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie jest skutecznym załatwieniem sprawy i organ, nierozpoznając zgodnie z prawem wniosku pozostaje w bezczynności. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku jako wniosku o informacje publiczna, nie przesądzając przy tym skutku działania organu chociażby z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z wyżej podanych przyczyn, Sąd uznał wniosek orangu o umorzenie postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę za niezasadny. Sąd uznał, z uwagi na krótkie okresy czasu, oraz skierowanie pisma do skarżącego z informacja o zajętym stanowisku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu są przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. W ich skład wchodzi zwrot wpisu sądowego. Wskazania co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.