II SAB/Rz 168/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zawartej w propozycji pracy - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SAB/Rz 168/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. U. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) wyrażająca się w uznaniu, że złożona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną a w konsekwencji w odmowie przekazania od niej odwołania do organu II instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 K.p.a. lub odmowie rozpoznania tego odwołania (wobec uznania, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do jego rozpoznania na podstawie art. 127 § 2 K.p.a.). Na powyższej podstawie skarżąca wywodząc, że wskazana propozycja jest w istocie decyzją administracyjną, wniosła o stwierdzenie bezczynności DIAS związanej z wniesieniem odwołania oraz nakazanie temu organowi podjęcia stosownych działań prawnych, z jednoczesnym zobligowaniem do uzupełnienia tej decyzji o informacje odnoszące się do jej dalszej służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skarżąca podniosła, że mianowanie do Służby Celnej uzyskała w 2000 r., którą pełniła do końca lutego 2017 r. w Izbie Celnej w [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. została poinformowana, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], po czym [...] maja 2017 r. otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], będącą w istocie wg niej decyzją o zwolnieniu ze służby i skutkującą utratą statusu funkcjonariusza. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca skierowała do DIAS wezwanie do przedstawienia jej propozycji służby, po czym [...] czerwca 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, wnosząc o jej zmianę i przedstawienie jej propozycji pełnienia służby jako funkcjonariusz celno-skarbowy na dotychczasowym stanowisku i stopniu oraz z dotychczasowym uposażeniem (w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2017 r. złożyła jednocześnie oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy). W odpowiedzi (pismo z [...] lipca 2017 r. znak: [...]) DIAS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, podkreślając, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające ustawę KAS") nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak i formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W związku z powyższym skarżąca [...] sierpnia 2017 r. złożyła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność DIAS, który w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował ją, że działanie DIAS jest zgodne z prawem. W tej sytuacji A. U. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazaną na wstępie skargę, podkreślając w niej, że otrzymana propozycja ingeruje bezpośrednio w jej prawa, pozbawiają ją statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, zarzut bezczynności mógłby zostać uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i dodatkowo w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia. Tymczasem, w świetle art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej: u.K.A.S.), kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Organ powołał się także na brzmienie art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS, wg którego jedynie propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej wymaga wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia tej służby. Brak jest zatem regulacji prawnych do przedłożenia propozycji zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, a tym samym przekazania odwołania od takiej propozycji organowi wyższej instancji. W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie wnosiła o uznanie przez Sąd, że przedstawiona jej propozycja pracy jest pomimo swej nazwy decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby oraz by Sąd zobligował DIAS do rozpatrzenia odwołania od niej, ale by Sąd zobowiązał DIAS do: - uznania, że propozycja ta jest propozycją służby i decyzją o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS, - uzupełnienia tej decyzji o informacje odnoszące się do dalszej jej służby w Służbie Celno- Skarbowej oraz - nakazania przekazania odwołania do Szefa KAS lub zobligowanie DIAS do jego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższej regulacji, kognicji sądu administracyjnego podlega kontrola bezczynności organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do nadania biegu odwołaniu wniesionemu przez stronę postępowania, w ramach postępowania administracyjnego, względnie do postępowań, do których mają zastosowanie ww. przepisy. Zasadniczym jednak warunkiem poddania kontroli Sądu takiego rodzaju bezczynności organu jest ustalenie, że zaskarżony odwołaniem akt jest w istocie decyzją administracyjną, a zatem, że wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania obliguje organ do podjęcia czynności procesowych związanych z jego potencjalnym uwzględnieniem lub przekazaniem sprawy do organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie w którym organ administracji skarbowej przedstawia pracownikom lub funkcjonariuszom na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemną propozycję określającą nowe warunki służby nie jest postępowaniem administracyjnym. Ponadto, zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jak i służby nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 w/w ustawy nie są bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które to cechy są immanentnymi właściwościami do uznania danego aktu za decyzję administracyjną. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że czynność polegająca na przedstawieniu nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, nie spełnia również warunków do uznania jej za podlegający zaskarżeniu akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest bowiem możliwe uznanie, że czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego /pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno - kształtujących skutków. Z powyższych względów nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu środkowi zaskarżenia, wniesionego od przedstawionej propozycji zatrudnienia, błędnie uznanej przez stronę skarżącą za decyzję o propozycji służby, mieści się w kategorii skarg o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie została złożona (wydana) w postępowaniu administracyjnym. Wskazać dodatkowo należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS, przepisem szczególnym dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu jest przepis art. 169 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jej art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o KAS lub ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu administracji skarbowej związaną z niepodejmowaniem czynności wobec złożonego przez stronę "odwołania". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mniej istotna jest również treść art. 5 pkt 2) P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanym zakresie chodzi bowiem przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od tej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Taki sam charakter ma wskazany przez stronę skarżącą przedmiot zaskarżenia, tj. bezczynność organu polegająca na nienadaniu biegu wniesionego przez nią środka zaskarżenia od pisemnej propozycji związanej z istniejącym stosunkiem służbowym. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.