II SAB/Rz 169/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 31 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga I. Ś. (skarżącej). Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu (...) ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. o numerze [...]". Skarżąca wniosła o uznanie, że przedstawiona jej propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (DIAS) w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem i zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że w dniu 5 stycznia 1993 r. skarżąca rozpoczęła służbę jako funkcjonariusz celny w ówczesnym Urzędzie Celnym w [...]. Do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] – Referacie Procedur Celnych, na stanowisku starszego eksperta celnego oraz w stopniu podkomisarza celnego. Skarżąca podniosła, że w dniu 31 maja 2017 r., na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, otrzymała od DIAS, propozycję pracy. Skarżąca podała, że działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia, niemniej nie zgadza się z otrzymaną propozycją, gdyż według jej oceny, winna zostać jej przedstawiona propozycja służby. Zdaniem skarżącej, fakt zwolnienia jej ze służby potwierdza to, że musiała złożyć oświadczenie w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli w trybie przewidzianym dla funkcjonariuszy zwalnianych ze służby. W uzasadnieniu skargi skarżąca w oparciu o literaturę i orzecznictwo dowodziła, iż złożona jej pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniosła, iż rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez skarżącej decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, ta każdorazowo pozbawia ją statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. Skarżąca wskazała, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Amdinistracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W obliczu powyższego skarżąca uzasadnia istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniosła w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w dniu 31 maja 2017 r. wniosła odwołanie od decyzji propozycji zatrudnienia będącej w jej ocenie decyzją o zwolnieniu ze służby. Po złożeniu odwołania otrzymała pismo DIAS z dnia 19 lipca 2017 r. nr [...], w którym organ stwierdził, że od złożonej jej propozycji zatrudnienia nie przysługuje środek odwoławczy w postaci odwołania, wobec czego nie zostanie ono merytorycznie rozpoznane. Skarżąca wskazała, że wobec powyższego, w dniu 1 sierpnia 2017 r. wniosła do Szefa KAS zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), na niezałatwienie sprawy w terminie przez DIAS, niemniej w dniu 31 sierpnia 2014 r. otrzymała pisemną odpowiedź z dnia 24 sierpnia 2017 r., że stanowisko DIAS było prawidłowe, gdyż nie przysługuje jej prawo wniesienia odwołania od propozycji zatrudnienia. Zdaniem skarżącej, z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wynika, iż właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania mu odwołania. Skarżąca wskazała nadto na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS rzeczonej sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że skutkiem przyjęcia w dniu 31 maja 2017 r. nowych warunków zatrudnienia, skarżąca od 1 czerwca 2017 r. zatrudniona jest w ramach korpusu służby cywilnej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku starszego eksperta skarbowego. Zdaniem DIAS, w opisywanej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie opisywanej sprawy, zdaniem organu, taki obowiązek nie występuje. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi bowiem dotyczyć stosunku administracyjnego, będącego choćby potencjalnie, przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Stosownie zaś do art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Złożenie skarżącej propozycji nowych warunków zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, względnie aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej, lecz niezaskarżalna czynność prawna pracodawcy. Propozycja ta nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania do organu wyższego stopnia (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) odwołania od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku w ramach korpusu służby Cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Powyższa propozycja została złożona skarżącemu jako funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Skarżący w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2017 r. nie przyjął propozycji nowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy i w związku z powyższym jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W ocenie skarżącego propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiła decyzję administracyjną, a zatem podlega ona na ogólnych zasadach zaskarżeniu w drodze odwołania. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia. Niewątpliwie pisemna propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy). Podstawą powyższego wniosku są następujące argumenty: 1. Ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r. ograniczyła formę decyzji administracyjnej w zakresie złożonej przez właściwy organ propozycji pełnienia służby tylko do ściśle określonych przypadków (zob. art. 169 ust. 4, który przewiduje, że tylko już złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby). 2. Forma decyzji administracyjnej w ramach administracyjnych stosunków służbowych jest wyjątkiem, który wymaga wyraźnej pozytywnoprawnej podstawy. Zasadniczo ustawodawca zastrzega formę decyzji jedynie dla nawiązania, rozwiązania lub istotnej modyfikacji istniejącego stosunku służbowego (zob. np. art. 169 ust. 4 i art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 3. Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). 4. Czynność (akt) złożenia propozycji służby lub zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie sposób dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższych uwag wynika, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. W konsekwencji należy przyjąć, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli więc czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi ona zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sądowi znane są odmienne od przyjętego w niniejszym postanowieniu stanowiska w występujące orzecznictwie innych wojewódzkich sądów administracyjnych. W stanowiskach tych podejmowane są próby kwalifikacji propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nawet jako decyzji administracyjnej. Poglądy przyjęte w powyższych orzeczeniach sądów administracyjnych nie mogą być jednak zaakceptowane, gdyż zmierzają one w istocie do podważenia w drodze wykładni prawotwórczej konstytucyjności przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W szczególności podejmuje się próbę wykreowania w drodze wykładni formy prawnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w sytuacji, gdy sprawa konkretyzacji tych uprawnień i obowiązków została zamknięta z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tym dniu nastąpiły bowiem z mocy samego prawa (ipso iure) skutki prawne w postaci przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy albo zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia (art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Nie można w tej sytuacji podważać skutków, które wystąpiły z mocy prawa bez podważenia legalności samej podstawy ustawowej. Ze względu na domniemanie konstytucyjności ustaw i niepodważenie do chwili obecnej niniejszego domniemania względem analizowanych regulacji, nie jest dopuszczalne wzruszanie w procesach stosowania prawa skutków prawnych, które powstały już w obrocie prawnym na podstawie przepisów ustawy. W tej sytuacji brak jest podstaw do zobowiązania skarżonego organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie złożenia propozycji służby, gdyż aktualnie powstały w wyniku przekształcenia stosunek pracy skarżącej trwa i nie ma prawnego mechanizmu jego ponownego jego przekształcenia lub podstawy do zakończenia w drodze dalszych czynności organu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności z konstytucją odpowiednich przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. albo interwencja samego ustawodawcy mogłyby wykreować podstawę prawną do wzruszenia skutków prawnych ipso iure, jeśli – jak twierdzi strona skarżąca – podstawa ustawowa ich wywołania jest konstytucyjnie wadliwa. Niezależnie od powyższych uwag trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z ogólnymi zasadami interpretacji przepisów prawa wszystkie organy państwowe mają bezwzględny obowiązek restryktywnej (ścisłej) wykładni przepisów kompetencyjnych, a zatem nie jest dopuszczalne – także w drodze wykładni sądowoadministracyjnej – dokonywanie rozszerzającej, uzupełniającej lub nawet prawotwórczej wykładni przepisów, w których wyraźnie określono albo wyraźnie nie określono formy prawnej działania organów administracji publicznej. Nie jest także uzasadniona próba dowodzenia, że sama propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowi element ustawowego stanu faktycznego (hipotezy normy), która dopiero wraz z odpowiednim zachowaniem funkcjonariusza albo pracownika w postaci przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), względnie z niezłożeniem propozycji przez właściwy organ (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), tworzy pewną całość, z którą można dopiero wiązać odpowiedni skutek prawny (określony w dyspozycji). Tego rodzaju pogląd jest jednak sprzeczny z konstrukcją aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe akty lub czynności mają bowiem dokonywać bezpośredniej konkretyzacji praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Nie mogą w związku z tym stanowić elementu lub etapu procesu konkretyzacji. Przeciwne podejście prowadziłoby do nieakceptowalnych konsekwencji w postaci ustanowienia dopuszczalności zaskarżenia czynności, które pozostają w pośrednim związku z ostateczną postacią skonkretyzowanych skutków prawnych. Doprowadziłoby to do uznania, że każda czynność prawna organu, które może – choćby potencjalnie – prowadzić do powstania określonych skutków prawnych dotyczących indywidualnego podmiotu może być od razu zaskarżona do sądu administracyjnego jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taki pogląd jest sprzeczny nie tylko z konstrukcją aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz także z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Strona skarżąca, pomimo odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, nie zostaje pozbawiona ochrony prawnej. Po pierwsze, droga sądowa dochodzenia naruszonych praw lub wolności nie zostaje zamknięta, gdyż w razie prawomocnego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sąd powszechny staje się zobowiązany do oceny roszczenia skarżącego (zob. art. 199 (1) k.p.c.). Po drugie, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi strona skarżąca staje się uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Złożenie skargi konstytucyjnej może okazać się o tyle uzasadnione, że ze względu na wyczerpanie dyspozycji art. podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. (powstanie z dniem 31 sierpnia 2017 r. skutków prawnych z mocy ustawy), może się okazać, że Trybunał uzna, iż kwestionowane przepisy utraciły już moc obowiązującą (art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym). W sytuacji jednak skargi konstytucyjnej, Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4, jeżeli wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Po trzecie, niezależnie od prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej, strona skarżąca może występować do podmiotów uprawnionych (np. do Rzecznika Praw Obywatelskich) do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.