II SAB/Rz 17/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i R. H. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie instalacji przyłączeniowych i podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej - postanawia - odrzucić skargę. Przedmiotem skargi B. M. i R. H. w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie przyłącza i podłączenie domów wyżej wymienionych do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Wniosek w powyższym zakresie został skierowany przez B. M. i R. H. do Wójta Gminy [...] w dniu 1 lutego 2007r. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że Gmina jako inwestor budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. zrealizuje wykonanie przyłączy zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...], zobowiązującej mieszkańców do partycypacji w kosztach inwestycji w wysokości 10 % udziału; w przypadku K. jest to kwota 918 zł. Natomiast prywatni inwestorzy, którzy wykonują projekty na przyłącza we własnym zakresie, muszą je zgłosić do Starostwa Powiatowego, dokonać odbioru przez użytkownika, wykonać wytyczenie i inwentaryzację powykonawczą przez uprawnionego geodetę a za zgodą Gminy mogą podłączyć się do wykonanej, zainwentaryzowanej i zużytkowanej przez Powiatowy Nadzór Budowlany sieci kanalizacyjnej. W dniu 15 lutego 2007r. B. M. i R. H. ponownie zwrócili się do Wójta Gminy [...] z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie we własnym zakresie przyłączy do istniejącej sieci kanalizacyjnej, na podłączenie do niej oraz o podanie faktycznych warunków, które należy w tym celu spełnić. W przypadku zaś nie wyrażenia zgody, wnieśli o wydanie odmownej decyzji wraz z uzasadnieniem. Wnioskodawcy wyrazili jednocześnie pogląd, iż warunek w postaci zgłoszenia do Starostwa Powiatowego ich nie dotyczy, bowiem odnosi się on jedynie do prywatnych inwestorów, którzy nie byli ujęci w pozwoleniu i projekcie technicznym na wykonanie kanalizacji sanitarnej lub też gdy projekt nie uwzględniał przyłączy. Tymczasem ich budynki są ujęte w projekcie technicznym oraz w załączonym do niego pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. Odpowiadając na powyższe, Wójt Gminy [...] wskazał, że, Gmina jako inwestor budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej posiada pozwolenie na tę budowę, w związku z czym nie można realizować prywatnych przyłączy w zakresie tego pozwolenia samemu. Warunkiem podłączeń w K. jest dla wykonawcy, z którym zawarta jest umowa, imienna lista mieszkańców, którzy wpłacili za projekt oraz udział własny w budowie kanalizacji. Następnie w dniu 2 marca 2007r. B. M. i R. H. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonanie instalacji przyłączeniowej i podłączenie do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, wskazując, iż brak reakcji Wójta w postaci wydania stosownego pozwolenia czy też decyzji odmownej stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy z wniosku B. M. i R. H. tj. 22 maja 2007r. Zdaniem SKO, od dnia 1 lutego 2007r. a więc od daty złożenia przez wyżej wymienionych wniosku o wydanie zgody na przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej określony w art. 35 k.p.a., tymczasem Wójt Gminy [...] nie załatwiając sprawy w tym terminie, nie poinformował jednocześnie stron o nowym terminie jej rozpoznania, co przesądza o pozostawaniu przez organ w zwłoce. Organ stwierdził, że wszczęte postępowanie administracyjne zawsze musi być zakończone załatwieniem sprawy, co następuje w drodze decyzji. Nawet, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie ma prawa odstąpienia od załatwienia sprawy. W takiej bowiem sytuacji powinien umorzyć postępowanie, co ma miejsce m. in. w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują w danego rodzaju sprawie wydania decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sama czynność informowania skarżących o okolicznościach sprawy nie stanowi jej załatwienia. W skierowanej do tut. Sądu skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonanie instalacji przyłączeniowej i podłączenie do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, B. M. i R. H., wnieśli o: 1. wyznaczenie Wójtowi Gminy [...] terminu załatwienia sprawy w powyższym przedmiocie, 2. wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe wnioski, skarżący wskazali, że dwukrotnie zwracali się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji dotyczącej wskazanego wyżej zezwolenia, jednakże w odpowiedzi uzyskali tylko lakoniczne informacje na temat warunków, jakie powinni spełnić, aby móc podłączyć się do sieci kanalizacyjnej. Pomimo wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu do załatwienia ich sprawy, Wójt terminu tego nie dotrzymał, nie wydając żadnej decyzji i oświadczając, iż jej nie wyda. Według skarżących takie postępowanie Wójta nie może znajdować uzasadnienia w demokratycznym państwie prawa, gdzie organy administracji mają za zadanie ułatwiać społeczeństwu funkcjonowanie. W ich opinii, Wójt stawia siebie ponad prawem i nie liczy się z orzeczeniami organów odwoławczych i prawami obywateli. Wnosząc o odrzucenie skargi B. M. i R. H. jako niedopuszczalnej, Wójt Gminy [...] stwierdził, iż nie załatwił wniosków wyżej wymienionych w formie decyzji administracyjnej, bowiem zawarte w tych wnioskach żądania nie podlegają załatwieniu w takiej formie. Wedle organu, składana do sądu administracyjnego skarga na bezczynność dopuszczalna jest w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), tymczasem wyrażana przez Gminę zgoda na podłączenie do sieci sanitarnej nie mieści się w katalogu sytuacji wymienionych w cytowanym przepisie. Postępowanie w sprawie wyrażenia przedmiotowej zgody nie ma charakteru postępowania administracyjnego, bowiem Gmina, która uzyskała pozwolenie na wybudowanie sieci sanitarnej, wyrażając zgodę na podłączenie się do niej, występuje w tym zakresie jako podmiot prawa cywilnego (właściciel). Żaden natomiast przepis prawa administracyjnego nie przyznaje prawa do załatwiania żądania podłączenia się do sieci w drodze aktu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 18 października 2007 roku pełnomocnik Wójta Gminy [...] oświadczył, że przyłącza zostały już przez skarżących wykonane ,na dowód czego przedłożył Sądowi inwentaryzację powykonawczą, a okoliczność tę potwierdził skarżący R. H., wskazując jednocześnie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej uzależnia faktyczne przyłączenie do sieci od zgody Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres podmiotowy i przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi wyznaczany jest przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 ) zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem , przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta , stosownie do art. 3 §2 P.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4. Przystępując do oceny dopuszczalności skargi złożonej do sądu administracyjnego należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy jej przedmiot mieści się w przedstawionym katalogu. W rozpatrywanej sprawie B. M. i R. H. zarzucają Wójtowi Gminy [...] bezczynność w zakresie zezwolenia na wykonanie instalacji przyłączeniowych i podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej. Ocena Sądu sprowadza się w związku z powyższym do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wskazany wyżej zakres zaskarżenia mieści się w przepisie art. 3 §2 pkt. 8 P.p.s.a. Powołany przepis odnosi się do bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia wymienionego w art. 3 § 2 pkt.2 i 3 § P.p.s.a. lun innego niż określonego w art. 3 § 2 pkt. 1 – 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa- w sytuacji, gdy akt taki powinien być wydany ( lub czynność powinna być wykonana ). Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione także w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy w powyższy sposób ( poprzez wydanie właściwego aktu). W ocenie Sądu skarga podlega odrzuceniu w związku z tym, że wskazany w niej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego – art. 58 §1 pkt.1 P.p.s.a. Problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków 9 t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ), która w art. 3 stanowi, że powyższe kwestie należą do zadań własnych gminy. Według art. 6 ust.1 wskazanej ustawy odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy dotyczącej tego zakresu, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług, przy czym przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia takiej umowy z osobą, która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o jej zawarcie i której nieruchomość została przyłączona do sieci ( art. 6 ust.2 ). Na przedsiębiorstwie spoczywa obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o nie, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym, mowa w art. 19 ustawy, oraz gry istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wspomniany wyżej regulamin jest uchwalanym przez gminę aktem prawa miejscowego ustanawiający zasady odnoszące się do dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się uchwałą Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2006 roku Nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, określająca w rozdziale V warunki przyłączania do sieci. Zgodnie z §17 uchwały, przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o to. Po otrzymaniu wniosku , przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wydaje warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci – w terminie 30 dni od momentu wpływu wniosku. Przed przystąpieniem do wykonywania robót przyłączeniowych konieczne jest uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem i uzyskanie pozwolenia na budowę. Po wykonaniu przyłącza , przedsiębiorstwo dokonuje jego odbioru pod kątem spełnienia warunków technicznych. Odbiór przyłącza dokonywany jest na podstawie protokołu odbioru technicznego, a protokół końcowy stanowi potwierdzenie prawidłowości wykonania podłączenia i jego podpisanie przez strony upoważnia odbiorcę usług do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy ( §21regulaminu) Odprowadzanie ścieków powinno nastąpić nie później niż w ciągu 7 dni od dnia podpisania umowy w tym przedmiocie. W kontekście powyższych uwag uprawnionym jest stwierdzenie, iż skarga została złożona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej , a zatem, w której nie istnieje organ administracji publicznej właściwy do jej rozstrzygnięcia. Brak jest bowiem w niniejszym przypadku podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego, inaczej mówiąc – nie istnieje przedmiot postępowania. Przedmiot ten wyznaczany jest przez art. 1 k.p.a., z którego wyprowadza się pojęcie sprawy administracyjnej. Aby mówić o jej istnieniu, muszą być spełnione następujące warunki : musi istnieć organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia konkretnej, indywidualnej kwestii, w przepisach materialnego prawa administracyjnego musi znajdować się norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, istnieje podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymację do występowania jako strona postępowania, a postępowanie służy realizacji danej normy administracyjnoprawnej w celu ukształtowania sytuacji prawnej strony. W przedmiotowej sprawie nie są spełnione powyższe warunki. Z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a także wydanego na jej podstawie regulaminu wynika jednoznacznie sposób, w jaki właściciel nieruchomości może korzystać z usług wodociągowo – kanalizacyjnych . Przepisy te przewidują mianowicie, iż z chwilą spełnienia wszelkich warunków technicznych, co powinno znaleźć potwierdzenie w protokole odbioru wykonanego przyłącza – podpisanego przez obydwie strony, właściciel nieruchomości nabywa prawo do złożenia wniosku o zawarcie umowy, przy czym przedsiębiorstwo nie może odmówić w takiej sytuacji złożenia oświadczenia woli w tym przedmiocie. Ewentualna odmowa w zakresie złożenia powyższego oświadczenia może skutkować wniesieniem przez zainteresowanego /właściciela nieruchomości / powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. oraz art. 1047 k.p.c. Prawomocne orzeczenie sądu uwzględniające takie powództwo zastępuje żądane oświadczenie woli. Skoro zatem brak jest we wskazanych wyżej przepisach regulujących odprowadzanie ścieków wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia w przedmiocie wykonania instalacji przyłączeniowej, jak i podłączenia do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz regulującej tryb postępowania, brak jest tym samym możliwości przyjęcia istnienia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadę związania administracji prawem oznaczającą, iż może ona czynić tylko to, do czego upoważniają ją przepisy prawa w formach i trybie przez nie przewidzianych. Zasada ta wyrażona została w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a powtórzono ją w art. 6 k.p.a. Istotne znaczenie ma również art. 177 Konstytucji wprowadzający domniemanie kognicji sądów powszechnych. Stanowi on, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach , z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Oznacza to, iż w braku wyraźnego wskazania iż właściwym jest sąd administracyjny / lub wojskowy/ , podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego , a wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Konsekwencją procesową przyjęcia takiego stanowiska jest odrzucenie przedmiotowej skargi po myśli art. 58 § 1 pkt. P.p.s.a.