II SAB/Rz 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.S. jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że dnia 2 stycznia 2018 r. za pośrednictwem serwisu ePUAP Skarżący wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - projekt budowlany nowo projektowanej drogi będącej przedłużeniem ul. [...] w kierunku wschodnim, od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] - w przebiegu zakładającym budowę ronda w pobliżu skrzyżowania ulic [...] i [...]; - jeżeli ww. projekt budowlany nie jest gotowy, o udostępnienie dokładnej wizualizacji przebiegu tej drogi, nałożonej na mapę zasadniczą bądź ewidencyjną; - oznaczenie podmiotu zlecającego wykonanie ww. opracowania, - oznaczenie podmiotu realizującego ww. opracowanie, - jeżeli podmiotem zlecającym wykonanie ww. opracowania był Urząd Miasta [...] lub jedna z jego jednostek organizacyjnych, uzasadnienie, podstawę prawną oraz pisemne upoważnienie tego organu do zlecenia ww. opracowania. Zwrócił się o udostępnienia informacji publicznej przez opublikowanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] w odpowiednim dziale, oraz przesłanie adresu (linka) do tej publikacji jako odpowiedź na wniosek. Wniósł o udzielenie odpowiedzi za pośrednictwem serwisu ePUAP. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta [...], która została przesłana została do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 19 stycznia 2018 r. M.S. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm, dalej "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: - zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm dalej "p.p.s.a.") - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia 2 stycznia 2018 r. został odebrany przez organ tego samego dnia, czego dowodem jest Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia o identyfikatorze [...] opatrzone sygnaturą czasową [...]). Do dnia złożenia skargi, tj. 19. stycznia 2018 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. u.d.ip., czym naruszył 14 dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.ip. mimo, że udostępnienie informacji publicznej następuje "bez zbędnej zwłoki", a termin oznaczony jest jako maksymalny. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz oddalenie wniosków w przedmiocie orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, a także o dopuszczenie i poprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że udzielił wnioskodawcy żądanej informacji w dniu 23 stycznia 2018 r. oraz przesłał ją skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 24 stycznia 2018 r. W ocenie organu w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.ip. Organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a ostatecznie udzielił jej za pismem z dnia 23 stycznia 2018 r., nr [...]. Podjął przy tym wszelkie działania mające na celu uzyskanie informacji i dokumentów żądanych przez Skarżącego, jednak wobec trwającego procesu uzgadniania trasy przebiegu nowoprojektowanej drogi będącej przedłużeniem ul. [...] w kierunku wschodnim, od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] - w przebiegu zakładającym budowę ronda w pobliżu skrzyżowania ulic: [...] i [...], nie był w stanie udzielić informacji niezwłocznie. Wynika to z faktu, że projekt jeszcze nie istnieje, a koncepcja została przesłana przez projektanta dopiero w dniu 30 stycznia 2018 r. Od końca 2017 r. do chwili obecnej trwają rozmowy w zakresie ustalenia dogodnego dla mieszkańców miasta [...] przebiegu ww. trasy określanej roboczo jako “droga południowa". Trwają także konsultacje społeczne w tej sprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. poinformował o spotkaniu w dniu 10 stycznia 2018 r., a pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. przeniósł spotkanie na dzień 17 stycznia 2018 r., celem przedstawienia kolejnego wariantu przebiegu trasy “drogi południowej". Spotkanie odbyło się w planowanym terminie i Organ w dniu 19 stycznia 2018 r. zwrócił się o udostępnienie koncepcji przebiegu drogi zaprezentowanej na ww. spotkaniu do [...] Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Ww. okoliczności spowodowały, że Organ nie był w stanie, z przyczyn od niego niezależnych, udzielić informacji w terminie ustawowym, tak w zakresie opracowywanej koncepcji przez projektanta działającego na zlecenie Organu, jak też w zakresie koncepcji opracowywanej na zlecenie Wojewody. Po uzyskaniu wszelkich możliwych do potwierdzenia informacji udzielił ich wnioskodawcy niezwłocznie. W ocenie Organu nie można skutecznie postawić mu zarzutu bezczynności, bowiem nie posiadał żądanej informacji. Bezzasadny okazał się także wniosek Skarżącego o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Funkcjonariusz publiczny nie działał z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym, a wyłączną wolą Organu było udzielenie Skarżącemu rzetelnej i zgodnej ze stanem faktycznym odpowiedzi. Brak możliwości dochowania terminu do w udzieleniu informacji był następstwem nieposiadania tej informacji, przy czym samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.ip. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Za chybiony organ uznał wniosek o wymierzenie organowi grzywny wobec dołożenia przez Organ należytej staranności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego w możliwym do zrealizowania zakresie oraz przedstawienia Skarżącemu wszelkich posiadanych informacji w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako częściowo zasadna została przez WSA uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Sprawa powinna być załatwiona "od ręki", co wynika z istoty dostępu do informacji publicznej. Dlatego też w u.d.i.p. terminy udostępnienia informacji oraz rozpoznawania sporów związanych z decyzjami wydanymi w tego rodzaju sprawach są krótsze od terminów określonych w k.p.a oraz w p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1536/16, CBOSA). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Dodać wypada, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma odpowiedzieć na wniosek tak szybko jak to jest możliwe. Sąd na podstawie przesłanych akt administracyjnych ustalił, że Prezydent Miasta Rzeszowa przed wniesieniem skargi do WSA, czyli do 19 stycznia 2018 r., nie rozpoznał w sposób pełny wniosku strony skarżącej o dostęp do informacji publicznej z dnia 2 stycznia 2018 r. Do kategorii takiej informacji należą niewątpliwie informacje dotyczące sposobu wykonania zadania publicznego z zakresu dróg publicznych, polegającego na : "przygotowaniu i realizacji budowy odcinka drogi wojewódzkiej wraz z mostem od [...] do [...]". O konieczności takiej kwalifikacji świadczy treść art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. f, pkt 4 lit. a u.d.i.p. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o sposobie realizacji zadań publicznych i skutkach realizacji tych zadań. W obszarze zadań Prezydenta Miasta [...] mieszczą się zadania z zakresu inwestowania w drogi publiczne, co wynika wprost z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222). Należy przyznać rację Skarżącemu, że jego wniosek z 2 stycznia 2018 r. złożony za pośrednictwem ePUAP nie został przez Organ załatwiony w przewidzianym w u.d.i.p. terminie. Odpowiedź na to pismo jak również inna stosowna w tych okolicznościach forma działania Organu nie została podjęta do chwili wniesienia skargi do WSA – 19 stycznia 2018 r. W tych okolicznościach zachowanie Prezydenta Miasta [...] odpowiadało przesłankom zachowania bezczynnego. Wskazany Organ dopiero w piśmie z 23 stycznia 2018 r. (data odbioru 24 stycznia 2018 r.), udostępnił mu żądaną przez niego informację publiczną jak również poinformował, że taką informacją aktualnie nie dysponuje. Szczegółowo wyjaśniono skarżącemu, że projekt budowlany nie został jeszcze opracowany, podmiotem zlecającym wykonanie dokumentacji projektowej jest Gmina Miasto [...], działająca przy pomocy Miejskiego Zarządu Dróg w [...], podmiotem realizującym jest Spółka [...] z o.o. z siedzibą w [...], zaś podmiot zlecający – MZD w [...] - jest reprezentowany przez A.Ś. Dyrektora MZD. Do pisma załączono pełnomocnictwo udzielone w/w przez Prezydenta Miasta [...]. W treści wystąpienia zamieszczono także inne przydatne z uwagi na przedmiot żądania informacje. Z uwagi na to udokumentowane działanie Prezydenta podjęte w kilka dni po upływie terminu na załatwienie wniosku o dostęp, nie można stwierdzić bezczynności tego Organu w chwili rozpoznawania skargi a więc 27 marca 2018 r., co uniemożliwiło Sądowi zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku strony w określonym terminie. Udzielona skarżącemu odpowiedź stanowi według WSA adekwatny w tych okolicznościach sposób zachowania Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Otóż pomiędzy złożeniem wniosku o dostęp a datą odbioru udzielonej na ten wniosek odpowiedzi nie upłynął czas na tyle długi, aby można było zarzucić Organowi uporczywe naruszenie prawa skarżącego do zapoznania się z informacją publiczną. Z przesłanej do WSA dokumentacji wynika jednoznacznie, że skarżący oczekiwał na odpowiedź ok. trzech tygodni, co nie stanowi na tyle istotnego uchybienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., aby można było mówić o kwalifikowanym - rażącym - naruszeniu prawa. Należy również zwrócić uwagę na okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę a świadczące o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji bez zwłoki, w postaci procesu uzgadniania przebiegu trasy drogi południowej czy konsultacje społeczne. Z tych przyczyn, Sąd nie wymierzył Prezydentowi także grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Mając to wszystko na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.