II SAB/Rz 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 14 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Skarbu Państwa - Prokuratora Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej Prokuratury Okręgowej w [...], P. D. (skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia brutto Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] [...] w 2021 i 2022 r. za poszczególne miesiące. Skarżący wskazał, aby informację przesłać na wskazany adres elektroniczny. Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. przesłanym na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej w dniu 20 lipca 2022 r., Prokurator Okręgowy w [...] poinformował skarżącego, że wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretnego pracownika nie stanowi informacji publicznej. W dniu 5 sierpnia 2022 r. do Prokuratury Okręgowej w [...] wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Prokurator Okręgowy nie udostępnił żądanych informacji i nie wydał decyzji do wydania której był zobowiązany, wobec czego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Skarżący zakwestionował stanowisko Prokuratora, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia prokuratora nie jest informacją publiczną, skoro prokurator otrzymuje wynagrodzenie z środków publicznych za które to wynagrodzenie płacą wszyscy obywatele. Skarżący wskazał, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego w postawie Prokuratora Okręgowego nie ma dobrej woli, a wręcz jest obawa przed obywatelską kontrolą obywatelską. Domaganie się przejrzystości i wiedzy dotyczącej osoby urzędnika i działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy wniósł o jej oddalenie. Prokurator Okręgowy wyjaśnił, że pisemnej odpowiedzi z dnia 19 lipca 2022 r. udzielił nie tracąc z pola widzenia okoliczności, że żądane przez skarżącego dane dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcję publiczną prokuratora są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a Prokurator Okręgowy jest organem obowiązanym do ich udostępniania zgodnie z art. 4 ust. 3 tejże ustawy. Niemniej jednak informacją publiczną, o której wyżej mowa, w istocie jest informacja o wydatkach ze środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Tymczasem wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. skierowany był wyłącznie na uzyskanie informacji o wynagrodzeniu jednej, konkretnie wskazanej osoby. Prokurator Okręgowy podkreślił, że wykonuje obowiązki pracodawcy w zakresie ustalania i wypłaty wynagrodzenia dla licznej grupy osób pełniących funkcję publiczne prokuratorów prokuratur rejonowych w podległych mu jednostkach, w tym także w Prokuraturze Rejonowej w [...]. Wskazany we wniosku Prokurator nie jest zatem jedyną osobą zatrudnioną na takim stanowisku służbowym w [...] okręgu prokuratury. Zasady ustalania wynagrodzenia prokuratorów wszystkich szczebli wyraźnie określone są przez przepisy powszechne obowiązujących ustaw. W konsekwencji, akceptując co do zasady twierdzenie, że informacja o wynagrodzeniu prokuratorów jest informacja publiczną, w ocenie Prokuratora Okręgowego nie sposób uznać, że informacją publiczną jest wysokość wynagrodzenia jednego, z imienia nazwiska wskazanego prokuratora. Prokurator Okręgowy stwierdził, że całkowicie nie do przyjęcia jest oparte na fałszywych przesłankach łączenie przez skarżącego zastosowanego sposobu załatwienia jego wniosku z rzekomą obawą przed poddaniem się kontroli obywatelskiej, czy wręcz z zamiarem karania za obywatelską troskę o prawidłowość funkcjonowania prokuratury. Społeczna kontrola nad władzą publiczną, której orędownikiem kreuje się skarżący, w sytuacji zakreślonej przedmiotem niniejszej sprawy wykroczyła poza granicę wyznaczone przepisami u.d.i.p. Resumując Prokurator Okręgowy stwierdził, że nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów poprzez niezrealizowanie wniosku i nieudostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie ma takiego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Warunki podmiotowe i przedmiotowe zakresu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Adresat wniosku jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (u.p.p.) Prokuraturę stanowią Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, natomiast powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury są: Prokuratura Krajowa, prokuratury regionalne, prokuratury okręgowe i prokuratury rejonowe (art. 16 u.p.p.), natomiast zgodnie z art. 23 § 3 u.p.p. prokuraturą okręgową kieruje prokurator okręgowy. Sporne między stronami jest natomiast zagadnienie kwalifikacji przedmiotowej informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. Z treści wniosku wynika bowiem, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji dotyczących konkretnego prokuratora jako funkcjonariusza publicznego w świetle art. 115 § 13 pkt 3 k.k. W ocenie skarżonego organu informacja powyższa nie jest informacją publiczną ze względu na zindywidualizowane powiazanie z konkretnym funkcjonariuszem prokuratury. Sąd po dokonaniu weryfikacji legalnościowej stanowiska skarżonego organu stwierdził, że status przedmiotowy żądanych informacji jako informacji publicznych nie może budzić wątpliwości. Po pierwsze, zgodnie z ogólną definicją ustawową informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), rozumianych jako dane o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego i innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Przykładowy zakres przedmiotowy informacji stanowiących informacje publiczne zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Należy przy tym zastrzec, że przesłanka legitymacji wnioskowej w sprawie o udzielenie dostępu do informacji publicznej jest bardzo szeroka, gdyż – z zastrzeżeniem wyjątków, o których mowa w art. 5 oraz przepisach ustaw szczególnych (por. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), oraz informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), każda osoba ma prawo dostępu do informacji publicznej, niezależnie od posiadania w tym zakresie interesu prawnego lub faktycznego, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może żądać wykazania istnienia przesłanek lub celów żądania udostępnienia informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w zakresie szczególnej kategorii informacji publicznych, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych ze środków Skarbu Państwa (majątku państwowego) na wynagrodzenia prokuratorskie (w tym wynagrodzenia konkretnego prokuratora – zob. dalsze uwagi poniżej) są więc informacjami publicznymi (por. np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 września 2022 r., II SAB/Sz 167/22, LEX nr 3403330). Po drugie, należy pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że informacje publiczne to informacje wytworzone przez organy władzy publicznej lub inne podmioty publiczne w zakresie wykonywania zadań publicznych, a także informacje niewytworzone przez podmioty publiczne, które odnoszą się do tych podmiotów i są przez nie wykorzystywane w celu lub w związku z realizacją zadań publicznych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje ostatecznie treść i charakter informacji, a nie rodzaj lub status dokumentu lub innego nośnika informacji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 317/21, LEX nr 3184899; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21, LEX nr 3341887). Oznacza to, że informacje dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia prokuratorskie ogółem, co do danej jednostki prokuratury lub co do konkretnego prokuratora są informacjami publicznymi związanymi z realizacją przez prokuraturę jej zadań oraz wydatkowaniem środków publicznych na jej działalność. Po trzecie, rozważania wymaga zagadnienie zakresu dopuszczalnego udostępniania informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia danego prokuratora. W tym wypadku punktem wyjścia jest oczywiście treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z treści powyższego przepisu wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna będąca funkcjonariuszem publicznym rezygnuje z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że nie zachodzi związek między informacją o pewnych zindywidualizowanych, ściśle powiązanych z danym funkcjonariuszem kategoriach składników wynagrodzeń, jeżeli mają one związek z życiem osobistym (w tym rodzinnym lub socjalnym) danego funkcjonariusza. Nie istniej zatem związek publicznoprawny między informacją o tych składniach wynagrodzenia, które wynikają ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby pełniącej funkcję publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13), a pełnioną funkcją publiczną. Przykładowo mogą to być informacje o przyznanych zapomogach, o potrąceniach alimentacyjnych lub egzekucyjnych. Trzeba natomiast uznać, że związek tego rodzaju zachodzi w zakresie informacji o wynagrodzeniu zasadniczym, dodatkach obligatoryjnych lub fakultatywnych, o ile mają związek z pełnioną funkcją (np. dodatek funkcyjny, dodatek stażowy, nagroda regulaminowa lub uznaniowa albo inne specjalne dodatki za wykonywanie zadań pracowniczych). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., III OSK 4266/21; wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., III OSK 1129/21, LEX nr 3327533; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 maja 2022 r., II SAB/Ke 42/22, LEX nr 3355718). Przykładowo w wyroku z dnia 31 maja 2022 r., III OSK 1286/21, LEX nr 3363049, NSA przyjął, że informacje o miesięcznym wynagrodzeniu zasadniczym, dodatku funkcyjnym, dodatku specjalnym, dodatku za staż kierowników jednostek organizacyjnych danego powiatu stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stwierdzi, że określony składnik lub składniki wynagrodzenia danego funkcjonariusza nie wykazują związku z pełnioną funkcją publiczną (zgodnie z zasadami wyżej wskazanymi), a zatem zachodzi podstawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności funkcjonariusza, który nie rezygnuje z przysługującej mu ochronę, obowiązkiem tego podmiotu jest wydanie w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd był zobowiązany do uwzględnienia wniesionej skargi przez zobowiązanie skarżonego organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. w zakresie wyznaczonym w punkcie pierwszym wydanego wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jego odpisu ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzekł, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można bowiem dostrzec się takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszenia praw podmiotowych skarżącego. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis (100 złotych), orzeczono w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – od skarżonego organu jako podmiotu reprezentującego jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa na rzecz strony skarżącej – ich zwrot.