II SAB/Rz 18/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Wójtowi Gminy [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. II SAB/Rz 18/15 Uzasadnienie Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił Spółdzielni [...] opłatę w wysokości 839 zł i 40 groszy naliczoną w związku ze zbyciem nieruchomości nr ewid. 1117/22 w S., której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu 30 grudnia 2002 r. uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia [...], które zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] (dalej SKO lub Kolegium) w dniu 7 grudnia 2007 r. Wójt Gminy [...] zwracał się kilkakrotnie do SKO o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postepowanie odwoławcze. Mimo tych wezwań organ nie uzyskał informacji o sposobie zakończenia postępowania odwoławczego. W związku z powyższym Wójt pismem z dnia 5 września 2014 r. zwrócił się do SKO z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpatrzeniem odwołania w ustawowym terminie. Kolegium nie udzieliło odpowiedzi na wezwanie. Wójt Gminy [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarga wpłynęła 13 lutego 2015 r. Wójt Gminy wniósł o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji i zwrotu akt oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie, z uwagi na okoliczność, że Gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto w przekazanych aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Według art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższej regulacji, jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do takich podmiotów należy organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję administracyjną - jako organ pierwszoinstancyjny. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest m.in. w sprawach podlegających załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wyczerpanie przez wnoszącego skargę środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej podlegających załatwieniu w formie decyzji konieczne jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej zwana K.p.a.). W myśl art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od strony odróżnić należy jednak organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy, który statusu strony nie posiada i w toku danego postępowania administracyjnego uzyskać go nie może (art. 5 § 2 pkt 3, art. 29 K.p.a.). Niedopuszczalne jest bowiem skumulowanie roli organu załatwiającego sprawę i strony postępowania. Nie należy tracić z pola widzenia, ze w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Wójt Gminy [...], jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej pobrania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w związku ze sprzedażą przez Spółdzielnię [...] nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia, a organem wyższego stopnia właściwym do jego rozpatrzenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. W związku z przedłużającym się tokiem postępowania odwoławczego Wójt skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyżej opisaną konfigurację procesową należy uznać za niedopuszczalną. W ocenie Sądu Wójt Gminy [...] nie posiada legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, gdyż jako organ pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego, nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego. Jak wskazano powyżej, przed wniesieniem skargi należy wyczerpać określony tryb skargowy. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego konieczne jest wykorzystanie środków określonych w art. 37 § 1 K.p.a. Uprawnienie takie ustawodawca przyznał jedynie stronie postępowania administracyjnego, a tą niewątpliwie – także na etapie postępowania odwoławczego – nie jest organ pierwszej instancji. Jego bowiem rola procesowa w postępowaniu zwyczajnym zakończyła się z chwilą wydania decyzji i statusu tego nie zmienia fakt przeniesienia przez stronę postępowania wskutek wniesionego odwołania danego postępowania na wyższy poziom instancyjny. Skoro więc Wójt Gminy nie mógł wyczerpać przed wniesieniem skargi środków określonych w art. 37 K.p.a., to tym samym wniesiona przez niego skarga jest niedopuszczalna wobec niespełnienia warunku uprzedniego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 P.p.s.a., które niewątpliwie w postępowaniu w sprawie pobrania jednorazowej opłaty (tzw. renty planistycznej) przysługiwały. Jest to bowiem indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, choć nie wynikało to z treści skargi, w której jednoznacznie wskazano, że jest ona wnoszona w imieniu własnym Wójta Gminy [...], iż skarga taka nie mogłaby być wniesiona także przez Gminę [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie naukowym zasadniczo wyklucza się dopuszczalność takiej sytuacji. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. I OSK 557/07, postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 – wszystkie publikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; J. Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Lex 2011; B. Dauter, B. Gruszczyńki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7). Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Wójt Gminy, jako podmiot zmierzający do "wyegzekwowania", wydania decyzji w sprawie przez organ odwoławczy, czynił to z wykorzystaniem środków służących stronie postępowania administracyjnego, którą nie jest. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby skargę taką wniósł np. prokurator, któremu stosownie do art. 183 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 42 – 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) służy prawo udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. W myśl art. 183 § 2 K.p.a., Wójt miał zatem prawną możliwość zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu, zwłaszcza w świetle przedstawionych w skardze okoliczności, jednak z możliwości tej nie skorzystał (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 19/15). Ponieważ Wójt Gminy [...] nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez SKO - w sprawie w której występował jako organ Gminy [...] wydający decyzję pierwszoinstancyjną, dlatego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. W pkt II postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.