II SAB/Rz 183/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K., J. C. i S. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wystąpienia do sądu o uchylenie uchwał stowarzyszenia - postanawia – I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym: S. K., J. C. i S. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. S. K., J. C. oraz S. S. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Starosty [...] przejawiającą się w braku wystąpienia przez ten Organ do sądu o uchylenie niektórych uchwał Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...]. Wnieśli o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w określonym terminie, stwierdzenie, że Organ ten dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podali, że w maju 2025 r. złożyli do Starosty wniosek o to by wystąpił do sądu o uchylenie niektórych uchwał podjętych przez wskazane wyżej Stowarzyszenie z uwagi na znaczące naruszenie przepisów prawa, opisując szczegółowo zarzucane uchybienia. W odpowiedzi Starosta poinformował Skarżących o tym, że trwa postępowanie wyjaśniające. Do dnia sporządzenia skargi nie uzyskali żadnej innej informacji w powyższej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd uwarunkowane jest dopuszczalnością złożonej skargi. Skarga jest zaś dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, w tym została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a to prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), określana następnie jako "P.p.s.a.", definiując te sprawy jako te z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne, w których stosuje się przepisy tego aktu z mocy ustaw szczególnych. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 P.p.s.a. Paragraf 2 tego artykułu wskazuje jako dopuszczalny przedmiot skargi: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw) – pkt 4; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień. Dodatkowo, art. 3 § 3 P.p.s.a. rozszerza kontrolę sądową także na inne sprawy tj. takie, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Aby zatem przejść do istoty sprawy i rozstrzygnąć ją biorąc pod uwagę określone regulacje materialnoprawne, sprawa ta musi mieścić się w zakresie wyszczególnionej wyżej kognicji sądu. Przy czym, zauważenia wymaga jeszcze, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie określonych form działalności takiego organu. Skarga na bezczynność jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest więc tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z tego ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Jeśli dany przejaw działalności organu nie mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sądowej, to również i bezczynność w tym przedmiocie nie będzie takiej kontroli podlegać. Jak wynika z przytoczonych przepisów, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej związana jest z władczym działaniem organu administracji. Nie budzi to wątpliwości w wypadku takiej formy działania jaką jest decyzja czy postanowienie, ale ta władczość wiąże się też z aktami lub czynnościami. Użyte bowiem w art. 3 § 2 pkt 4 czy pkt 9 P.p.s.a. kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością [tak T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl.: WK 2016]. Regulacje dotyczące stowarzyszeń zawarte są w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), zwanej dalej "P.o.s.". Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 P.o.s., nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami innymi niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje organu nadzorującego określa rozdział 3 powołanej ustawy, zatytułowany "Nadzór nad stowarzyszeniami". Wedle jego przepisów, organ nadzorujący sprawuje ten nadzór wyłącznie w zakresie zgodności działania stowarzyszeń z przepisami prawa i postanowieniami statutu (art. 25 ust. 2). W wyznaczonym terminie ma on prawo żądać: dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) czy niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia (art. 25 ust. 2). W przypadku, gdy stowarzyszenie nie zastosuje się do tychże żądań, organ nadzoru może zwrócić się do sądu o nałożenie grzywny (art. 26). W świetle natomiast art. 28 P.o.s., w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w niektórych sprawach (tj. tych, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1 i 3 i art. 10), organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu na podstawie art. 29. Ten ostatni przepis daje sądowi możliwość zastosowania – na wniosek organu nadzoru – następujących środków: udzielenia upomnienia władzom stowarzyszenia (pkt 1); uchylenia niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia (pkt 2) bądź też rozwiązania stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (pkt 3). Ponadto, jeżeli stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, sąd, na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy, ustanawia dla niego kuratora (art. 30 ust. 1 P.o.s.). Sąd wydaje zaś postanowienie o rozwiązaniu stowarzyszenia w wypadkach określonych w art. 31 ust. 1 P.o.s. na wniosek organu nadzoru. Jak stanowi art. 32 ust. 1 P.o.s., wnioski, o których mowa w art. 29 ust. 1 oraz art. 31, rozpoznaje sąd rejestrowy na rozprawie. Przytoczone wyżej unormowania prawne wskazują na to, że nadzór sprawowany nad stowarzyszeniami – czy to przez wojewodę czy to przez starostę -nie zawiera jakichkolwiek uprawnień do władczego ingerowania w ich działalność. Środki prawne, którymi dysponuje wskazany organ w ramach takiego nadzoru mają bardzo ograniczony charakter. Sprowadzają się one bądź do żądania od stowarzyszenia dostarczenia określonych uchwał czy wyjaśnień bądź też do wystąpienia do sądu o zastosowanie innego, określonego w ustawie rozwiązania prawnego. Tym samym, to sąd decyduje w istocie o tym, czy określony środek zastosować czy też nie. To on więc działa władczo wobec stowarzyszenia, a nie organ nadzoru, który w tym zakresie składa tylko stosowny wniosek. Poza tym, zasadą jest, że bezczynność organu może być kwestionowana tylko wówczas, gdy ma on obowiązek podjęcia określonego aktu czy czynności. Tymczasem, to organu nadzoru należy decyzja, czy wystąpić do sądu z określonym wnioskiem czy też nie. To do takiego organu należy zatem decyzja czy nadać sprawie dalszy bieg z tym, że kryteria, wedle których to ocenia wyraźnie wskazuje powołany art. 25 ust. 1 P.o.s. i są to zgodność z prawem i postanowieniami statutu. Ponadto, sprawy z zakresu nadzoru nad stowarzyszeniami należą do właściwości sądów powszechnych, bowiem wskazany w art. 32 ust. 1 P.o.s. sąd rejestrowy to sąd rejonowy wydział gospodarczy krajowego rejestru sądowego. A zatem skoro ustawodawca przekazał te sprawy sądowi powszechnemu, to z oczywistych względów znajdują się one poza kontrolą sądów administracyjnych. Stanowisko powyższe, a więc wyłączające właściwość sądów administracyjnych w sprawach dotyczących nadzoru nad stowarzyszeniami jest już w orzecznictwie sądowym ugruntowane. Podkreśla się w nim, że w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami organ nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Czynności nadzorcze organu nie są podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Dopiero sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne [tak np.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z 20.04.2022r. IV SAB/Wr 789/21, postanowienie WSA w Łodzi z 22.02.2024 r. III SAB/Łd 5/24, postanowienie WSA w Gliwicach z 13.06.2022 r. III SA/Gl 389/22]. Skoro więc ewentualny wniosek Starosty o uchylenie uchwał Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...] nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych wyżej form działalności organu administracji publicznej podlegających kognicji sądu administracyjnego, to kwestionowanie bezczynności w zakresie wystąpienia z takim wnioskiem nie jest dopuszczalne. Z powołanych wyżej względów orzeczono o odrzuceniu złożonej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. O zwrocie kwoty 100 zł tytułem wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.