II SAB/Rz 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wytyczenia drogi p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 marca 2012 r. C. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wytyczenia drogi dojazdowej do posesji mieszkańców, z uwagi na samowolne zajęcie części tej drogi przez właścicieli działek przylegających. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 r. C. C. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wytyczenie drogi dojazdowej (poprzednia uległa zniekształceniu) na odcinku od drogi wiejskiej w O. do działek nr 1015, 1020, 1014, 1013, 1021, 1023, 1025, 1026. W dniu [...] października 2011 r. C. C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na brak reakcji Wójta Gminy [...] na jego pismo z 2001 r. SKO pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazało ww. skargę do Wójta Gminy [...], celem ustosunkowania się. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że żądanie C. C. jest niezasadne. Ustalony stan rzeczy trwa od dziesiątków lat, żaden z mieszkańców korzystających z drogi nie ma utrudnionego dojazdu do swoich posesji. Wyjaśniono, że wieś O. stanowi obręb, gdzie nie było przeprowadzone scalenie gruntów. Obecnie Gmina [...] przygotowuje i proponuje mieszkańcom przeprowadzenie kompleksowego scalenia gruntów, w trakcie którego nastąpiłaby regulacja dróg publicznych gminnych, dróg wewnętrznych, dróg transportu rolnego, dróg dojazdowych, rowów melioracyjnych itp. Zdaniem organu w obecnej sytuacji niezasadne byłyby działania polegające na wznowieniu granic drogi 1023 i ponoszenia kosztów. Odnośnie prowadzonych w październiku 2011 r. działań na drodze nr 1023 w O. Wójt wyjaśnił, że były to czynności związane z bieżącym utrzymaniem dróg i polegały na konserwacji istniejącego rowu przydrożnego i oczyszczeniu przepustów drogowych. Czynnościom tym "przeszkadzał C. C.", co było powodem interwencji Policji. W złożonej do Sądu skardze C. C. wskazał, że w 2001 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wytyczenie drogi dojazdowej, z uwagi na samowolne zajęcie części tej drogi przez właścicieli działek przylegających. Przez 9 lat Wójt nie dopełnił swoich obowiązków. W październiku 2011 r. z polecenia Wójta pogłębiono i poszerzono rów odwadniający, na które to roboty nie wyraził zgody, bowiem w pierwszej kolejności domaga się wytyczenia drogi zgodnie z planem geodezyjnym. Podał, że jego żądanie sprowadza się do tego, by gminny geodeta, na odcinku 30 metrów, dokonał pomiaru zgodnie z planem geodezyjnym i oznakował drogę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako merytorycznie niezasadnej. Organ wyjaśnił, że na dzień dzisiejszy nie posiada żadnej dokumentacji związanej z wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2001 r. (samego wniosku oraz udzielonej odpowiedzi), bowiem zgodnie z zasadami archiwizacji dokumenty te należały do kategorii archiwalnej B-5 i po upływie 5 lat zostały zmakulowane. Uzasadniając natomiast wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarżący domaga się wytyczenia drogi dojazdowej w granicach działki nr 1023, stanowiącej własność Gminy [...]. Droga ta nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych. Jest natomiast drogą wewnętrzną stanowiącą bezpośredni dojazd do działek 1015, 1021 i 1025. Pozostałe działki posiadają dojazd z gminnej drogi publicznej lub innych gminnych dróg wewnętrznych. Sama droga posiada jezdnię żwirowo tłuczniową o szer. 2,5m, odcinkowe pobocza drogowe i odcinkowy przydrożny rów. Jako droga wewnętrzna umożliwia dojazd do działek samochodom osobowym jak i sprzętom rolniczym. Stan taki istnieje od dziesiątków lat, a gmina utrzymuje tę drogę na takim samym poziomie i w takim samym standardzie, jak wszystkie inne drogi wewnętrzne. Na odcinku 5m jezdnia drogi zahacza o teren działki nr 1026 – jednak właściciel działki nigdy nie wnosił roszczeń z tego tytułu. Organ podkreślił, że skarga winna zostać odrzucona bowiem wytyczenie drogi nie może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wytyczanie dróg, urządzanie ich i budowa nie mają charakteru indywidualnego, czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Skoro czynności związane z wytyczeniem drogi wewnętrznej przebiegającej po działce gminnej, objęte skargą na bezczynność nie stanowią innych niż określone w § 3 ust. 2 pkt 1-2 P.p.s.a czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie mogą być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wójt Gminy [...] zaznaczył ponadto, że skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. tj. nie wezwał właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Zasadniczą do rozstrzygnięcia w rozpatrywanym przypadku kwestią jest ustalenie czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że droga przebiegająca w granicach działki nr 1023 w miejscowości O., stanowiącej własność Gminy [...] jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec tego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna. Do rozpoznania takiego sporu właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 36 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Ten pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 21.10.2002r., sygn. akt OPK 28/2002, ONSA 2003/2/57. Sąd wskazuje, że organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna, przez którą w doktrynie postępowania administracyjnego rozumie się m.in. "fakty i zdarzenia tworzące stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej." (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, str. 15). Sprawa administracyjna jest zatem efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt IISA 70/98, publ. LEX 43205). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem żądania C. C. było wytyczenie "od nowa" drogi dojazdowej do działek nr 1015, 1020, 1014, 1013, 1021, 1023, 1205, 1026, w granicach działki nr 1023, stanowiącej własność Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy, w tym ze złożonej przez organ odpowiedzi na skargę, droga ta (działka nr 1023) jest natomiast drogą wewnętrzną stanowiącą bezpośredni dojazd do działek 1015, 1021 i 1025. Pozostałe działki posiadają dojazd z gminnej drogi publicznej lub innych gminnych dróg wewnętrznych. Stan taki istnieje od dziesiątków lat, a gmina, jak wskazał organ, utrzymuje tą drogę na takim samym poziomie i w takim samym standardzie, jak wszystkie inne drogi wewnętrzne. Na odcinku 5m jezdnia drogi zahacza o teren działki nr 1026. Zatem zachodziłaby konieczność pozbawienia w części prawa własności m. in. właściciela działki 1026. W okolicznościach sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który miałby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Sąd zauważa, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość pozbawienia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej - jest to wywłaszczenie (zob. art. 112 i nast. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Jest to jednak instytucja wyjątkowa, którą można stosować tylko w przypadku, gdy jest to konieczne dla realizacji celów publicznych, realizowanych dla dobra społeczności zamieszkujących dany teren, przy czym stosowanie tej instytucji wiąże się z koniecznością zachowania specjalnych procedur. Nadto istnieje też możliwość podjęcia działań mających na celu rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu, jednak w ściśle określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne przypadkach, lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w trzech przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 ustawy - przy scalaniu gruntów, w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej oraz gdy rozgraniczenie uzasadnione jest interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi. Zarówno zatem na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest regulacji które dawałyby organowi podstawę do wydania aktu administracyjnego czy podjęcia czynności. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.