II SAB/Rz 193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A.w [...] kwotę 125 zł /słownie: sto dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 193/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub strona skarżąca) jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik Spółki wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej "jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy?". We wniosku wskazano, że przesłanie odpowiedzi ma nastąpić na wskazany adres e-mail. W dniu 30 listopada 2017 r. (data wpływu do organu) działający za Spółkę radca prawny złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku, 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, który został przesłany na oficjalny adres mailowy urzędu gminy, a żądaną informację niewątpliwie organ posiada, gdyż dotyczy ona programów i aplikacji komputerowych którymi dysponuje Gmina. Podkreślono, że informacja o majątku Gminy, którym są posiadane przez nią programy i aplikacje komputerowe, jest bez wątpienia informacją publiczną, którą Burmistrz zobowiązany jest udzielić. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta [...] wniósł o umorzenie postępowania i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Przyznając, że jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępnienia żądanych informacji, na uzasadnienie stanowiska o braku pozostawania w bezczynności wywiódł, że ustawienia programu pocztowego spowodowały, że przedmiotowy wniosek trafił do folderu spam, dlatego został przeoczony i nie nadano mu dalszego biegu zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolejno poinformował, że wnioskowana przez skarżącego informacja została mu udostępniona [...] grudnia 2017 r. Zmieniono także ustawienia, by przesyłane wiadomości trafiały do folderu odebrane a nie spam. Wskazał, że przekroczenie terminu do udzielenia informacji nie było świadomym i zamierzonym działaniem, lecz wynikało z przekierowania wiadomości do innego folderu, który nie jest sprawdzany na bieżąco. W tej sytuacji - wobec udzielenia informacji - stan bezczynności ustał, a to powoduje, że postępowanie w zakresie zobowiązywania organu do udzielenia informacji podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W dalszej części Burmistrz zawnioskował o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o rozważenie możliwości miarkowania wysokości kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] polegająca na nieudzieleniu skarżącej Spółce informacji publicznej w zakresie posiadanych przez Gminę programów komputerowych i aplikacji używanych do pracy przez jej pracowników. Wstępnie należy wyjaśnić, że skarżący mimo działania przez fachowego pełnomocnika, błędnie oznaczył w skardze organ który tej bezczynności miał się dopuścić, tj. Wójta Gminy [...]. W ocenie Sądu błąd ten nie miał jednak wpływu na dopuszczalność skargi i nie uniemożliwiał nadania jej prawidłowego biegu, zwłaszcza że w okolicznościach sprawy nie było to kwestionowane przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] pełniącego funkcję organu wykonawczego zarówno Miasta jak i Gminy [...] (w przypadku odrębności podmiotowej i organizacyjnej Gminy wiejskiej [...] takim organem byłby wójt). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany na adres e-mail Burmistrza tej Gminy i Miasta, z wykorzystaniem którego to adresu została następnie udzielona odpowiedź. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 tej ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"), obejmując m.in. informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 c). Żądana informacja taką stanowi, gdyż dotyczy danych o programach komputerowych i aplikacjach bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem i wykonywaniem przy ich pomocy przez pracowników Urzędu Gminy i Miasta [...] zadań publicznych tej Gminy, w tym wydatkowania środków finansowych związanych z obsługą tego Urzędu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, a takim jest Burmistrz Gminy. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] był zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter posiadały informacje żądane przez Spółkę. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Uznając zatem w rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl w/w ustawy są zatem: udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Zaznaczenia wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta [...] będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym terminie który upływał [...] października 2017 r. informacji tej nie udzielił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozpatrzeniu wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Uczynił to drogą elektroniczną (e-mail) dopiero [...] grudnia 2017 r., po otrzymaniu w dniu [...] listopada 2017 r. złożonej za jego pośrednictwem przez Spółkę skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Podkreślić należy, że zaistniałej po [...] października 2017 r. bezczynności Burmistrza nie wyłącza zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że zwłoka w udzieleniu informacji spowodowana została zakwalifikowaniem wniosku przez program pocztowy jako "spam", przez co nie trafił on do folderu "odebrane". W kontekście niezałatwienia sprawy terminie nie ma to znaczenia, a istotny jest sam fakt jego niedotrzymania. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15, że wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wszystkich przesyłanych na ten adres podań. Filtr antyspamowy nie kasuje przy tym wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, co oznacza, że przy zachowaniu należytej staranności organ powinien zapoznać się z żądaniem wniosku. Odmienne uznanie czyniłoby tę formę składania wniosków o udzielenie informacji publicznej iluzoryczną, gdyż skuteczność złożenia wniosku byłaby odwrotnie proporcjonalna do skuteczności działania filtra spamowego (im wyższa byłaby jego skuteczność, tym mniejsze prawdopodobieństwo zakwalifikowania wniosku przez oprogramowanie pocztowe za zwykłą wiadomość, umieszczaną w folderze "odebrane"). Także w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2017 r. I OSK 1876/15 wskazano, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Ponieważ jednak udzielenie żądanej informacji zostało przez Burmistrza przyznane w odpowiedzi na skargę oraz znalazło potwierdzenie w załączonym wydruku wiadomości przesłanej na adres e-mail Spółki [...] grudnia 2017 r. (okoliczności tej Spółka nie zaprzeczyła po otrzymaniu [...] stycznia 2018 r. przesłanej jej przez Sąd odpowiedzi na skargę), należało uznać, że w dacie orzekania przez Sąd Burmistrz nie pozostawał już w stanie bezczynności. W konsekwencji - stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. z uwagi na bezprzedmiotowość orzekania w tym przedmiocie (pkt I wyroku). Nie można bowiem zobowiązać do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro została ona już udzielona, chociażby z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu. Udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) postępowanie sądowe także stało się bezprzedmiotowe. Aprobując wyjaśnienia Burmistrza, że sytuacja skutkiem której doszło do zaistnienia bezczynności nie była wynikiem umyślnego działania (wynikała wyłącznie z ustawień filtra antyspamowego poczty elektronicznej, które zostały skorygowane) oraz że żądana informacja została na skutek skargi udzielona wkrótce po stwierdzeniu tego faktu (w ciągu 5 dni), Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Sąd w tym względzie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności, z którą opisana wyżej sytuacja się nie identyfikuje. O należnych skarżącej Spółce od organu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 125 zł składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (25 zł). Zgodnie z treścią art. 206 P.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według oceny okoliczności sprawy. Bezsprzecznie fakt wniesienia skargi przyczynił się do ujawnienia treści wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz do jej udzielenia, niemniej należy także zauważyć, że jej treść oprócz rozważań nt. istoty informacji publicznej oraz warunków jej udostępniania zasadniczo ograniczała się do przytoczenia opisanych wyżej żądań skarżącego, którym odpowiadało uzasadnienie sprowadzające się do wskazania złożenia w dniu [...] października 2017 r. stosownego wniosku (samego w sobie również bardzo zwięzłego) i braku udzielenia na niego odpowiedzi. To, co Sąd uznał jednak z urzędu za równie istotne, to poczynione na podstawie analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS) ustalenia, że zarówno do WSA w Rzeszowie jak i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA w Kielcach i WSA w Warszawie) wpłynęło kilkadziesiąt tożsamych skargi Spółki sporządzonych przez tego samego pełnomocnika, opartych na takich samych okolicznościach i żądaniach, tj. dotyczących bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej posiadanych programów komputerowych i aplikacji wykorzystywanych do pracy przez pracowników (w WSA w Rzeszowie oprócz rozpoznawanej, są to sprawy oznaczone sygn. akt II SAB/Rz 184/17, II SAB/Rz 185/17, II SAB/Rz 188/17, II SAB/Rz 189/17, II SAB/Rz 190/17, II SAB/Rz 192/17, II SAB/Rz 194/17, II SAB/Rz 195/17, II SAB/Rz 196/17, II SAB/Rz 197/17, II SAB/Rz 200/17 i II SAB/Rz 202/17). Analiza treści już zapadłych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania co do kierowanych wniosków i skarg. Tym samym charakter niniejszej sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego, nawet jeżeli pełnomocnik skarżącego wnioskował o ich przyznanie wedle "norm przepisanych", dla których punkt odniesienia stanowi stawka minimalna wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), tj. 480 zł. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika Spółki czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie - miały typowo powtarzalny charakter. Wysokość żądanych kosztów zastępstwa procesowego i ich nieadekwatność do związanego ze sprawą nakładu pracy niezbędnego do udzielenia żądanych informacji w okolicznościach sprawy nasuwało wręcz wątpliwości, czy celem wniosku jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu, tj. uzyskania dodatkowych dochodów z podlegających zasądzeniu w przypadku bezczynności kosztów. W tym zakresie należy wyraźnie podkreślić, że aspekt finansowy towarzyszący składanym skargom na bezczynność nie może wysuwać się na pierwszy plan względem samego pozyskania dochodzonej informacji publicznej, gdyż nie taki jest cel uregulowań u.d.i.p. Takie działanie pełnomocnika może również nasuwać wątpliwości co do zgodności z zasadami etyki wykonywania zawodu radcy prawnego. Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów jego wynagrodzenia w adekwatnej do tego wysokości. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.