II SAB/Rz 198/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku J. S., J. B. i B. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Gmina [...] – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 1843/1 obr. [...]. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] września 2014 r. ([...]) Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy z wniosku J. S., J. B. i B. B. o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...] [...]-[...], oznaczonej jako działka nr 1843/1 o pow. 0,1541 ha, objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], odpowiadającej części dawnych pgr nr 423/1, 422/1 i 422/36 gm. Z. i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zwrot nieruchomości poprzez przedłożenie: - postanowienia sądu lub aktu notarialnego stwierdzającego nabycie praw do spadku po Z. A. oraz złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców, - postanowienia sądu lub aktu notarialnego stwierdzającego nabycie praw do spadku po J. B. oraz złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców, - postanowienia sądu lub aktu notarialnego stwierdzającego nabycie praw do spadku po Z. K. oraz złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców, - wniosków o zwrot nieruchomości przez K. B., S. S., R. E., H. M. Jednocześnie organ poinformował strony, że nieusunięcie braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na fakt, że w zakreślonym terminie braki te nie zostały uzupełnione Starosta ww. wniosek pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował strony w piśmie z dnia [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. N. złożyła do Wojewody, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., ponaglenie. Wywiodła, że Starosta pozostaje w trzyletniej bezczynności. Jej zdaniem wniosek o zwrot nieruchomości nie był dotknięty brakami formalnymi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione. Jednocześnie wskazał, że konstrukcja art. 37 K.p.a. wyklucza możliwość merytorycznego badania zasadności pozostawienia przez Starostę wniosku bez rozpoznania. W tych okolicznościach Gmina Miasto [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 1843/1 obr. [...]. Zawnioskowała o zobowiązanie Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku J. S., J. B. i B. B. o zwrot nieruchomości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organ art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej ocenie wniosek o zwrot nieruchomości nie był dotknięty brakami formalnymi. Jak wyjaśniła brak załączenia postanowień spadkowych nigdy nie był brakiem formalnym wniosku o zwrot, ani w stanie prawnym przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. SK 26/14, jak i po nim. Wskazała, że orzecznictwo NSA od dawna wskazywało, iż "braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania, o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego), następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 K.p.a." (wyrok NSA z dnia 24.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1385/08). Podała, że wpływ wyroku TK na sprawę ma tylko taki skutek, że o ile wcześniej wydana byłaby decyzja o odmowie zwrotu spowodowana brakiem pełnej legitymacji do złożenia wniosku, to po wyroku TK starosta musi rozstrzygnąć wniosek o zwrot udziału w nieruchomości co do tych współuprawnionych do zwrotu, którzy złożyli wniosek. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podał, że wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku, zostało dokonane w oparciu o obowiązującą wówczas linię orzecznictwa sądowo-administracyjnego i doktrynę – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 201/08, E Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz 2011 r., Komentarz do art. 136 - "brak wniosków pozostałych spadkobierców może zostać usunięty, więc starosta powinien wezwać składających wniosek do jego uzupełnienia", "Wniosek ma bowiem zostać złożony przez wszystkich współwłaścicieli (lub wszystkich ich spadkobierców)". M. Wolanin, w: Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 5 wyd., Warszawa 2017 r., s. 943-944). Jak wyjaśnił Starosta czynności te podjęto przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 – (Dz.U. poz.1039), zgodnie z którym "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Starosta stwierdził, że w okolicznościach sprawy konieczność złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców uzasadnione było obowiązującą w momencie rozstrzygania sprawy wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n. Wobec braków formalnych wniosku o zwrot nieruchomości polegających na niezłożeniu tego wniosku przez wszystkich współuprawnionych, postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy powyższej ustawy nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej konsekwentnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W – wa 1996 r., s. 62 – 63; wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądowa polega na sprawdzeniu, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając taką skargę Sąd bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszeniu terminów załatwienia sprawy określonych przepisami K.p.a. Przy badaniu zasadności takiej skargi bez znaczenia pozostaje z jakich powodów określony akt nie został wydany, czy czynność nie została dokonana przez organ. Istotą żądania zawartego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 w zw. z art. 268 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, Lex nr 54517). Trzeba również podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności – jako załatwienia sprawy przez organ lub podjęcia innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Natomiast, gdy Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy zachodzi potrzeba przymuszenia organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności), w konsekwencji więc, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA iWSA 4/2009/63). W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Starosty [...] zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca upatruje bezczynności organu polegającej na niezałatwieniu sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr 1843, obr. 207 o pow. 0,1541 ha, stanowiącej własność Gminy [...] (odpowiadającej części dawnych pgr 423/1, nr 422/1 i nr 422/3 gm. [...]). W kwestii dopuszczalności skargi dodać należy, że wniesienie skargi poprzedzone zostało środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (zażaleniem). Z akt sprawy niespornie wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w/w, złożony przez spadkobierców poprzednich właścicieli (J. S., J. B., B. B.) organ pozostawił bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych tego wniosku. Wnioskodawcy wezwani zostali do przełożenia dokumentów potwierdzających nabycie spadku po Z. A., J. B., Z. K. oraz wniosków o zwrot nieruchomości przez K. B., S. S., R. E. i H. M. O pozostawieniu wniosku (pochodzącego z kwietnia 2014 r.) bez rozpoznania wnioskodawcy zawiadomieni zostali pismem z dnia [...] października 2017 r. Według bowiem organu, powołującego się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części winni złożyć wszyscy współwłaściciele, jeśli nieruchomość stanowiła współwłasność oraz wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela, jeżeli poprzedni właściciel zmarł. Według strony skarżącej Organ pozostaje "w trzyletniej bezczynności" w załatwieniu sprawy o zwrot nieruchomości, bowiem wniosek o zwrot nieruchomości nie był dotknięty brakami formalnymi. Przypomnieć należy, że powoływanym przez skarżącą wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (opubl. OTK – A 2015/7/101, DZ,U, 2015/1039, LEX nr 1758495) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze stanowisko Trybunału, a także faktyczny stan sprawy z daty wniesienia skargi oraz w dacie orzekania Sąd uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd orzekający oceniając sprawę stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wprawdzie przekroczony został ustawowy termin, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku woli załatwienia sprawy czy lekceważenia obowiązków procesowych, który można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Jak wynika z pisma skierowanego do wnioskodawców ([...].10.2014 r.) – przed wspomnianym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 – organ pozostawał w błędnym w istocie przekonaniu, wspartym jednakże "obowiązującą wówczas linią orzeczniczą i doktryną" (wyrok II SA/Kr 445/09, IISA/Gd 201/08, komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami: E. Bończak – Kucharczyk, a także A. Jaworski, A. Tułodziecki, M. Wolanin), iż wniosek ma zostać złożony przez wszystkich współwłaścicieli (lub wszystkich ich spadkobierców). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.