II SAB/Rz 2/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia zażalenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie braku rozpatrzenia skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej, Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Rz 2/04 Uzasadnienie Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO). Skarżąca wskazała, że w dn.2.06.2003r. wniosła skargę do Starosty Powiatu [...] na Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, na którą do dn.24.09.2003r. nie otrzymała odpowiedzi. W tym dniu złożono do SKO zażalenie na bezczynność tego organu. Na to zażalenie także skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Odpowiadając na skargę Wiceprezes SKO poinformował, że w związku z zażaleniem Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej PSP kolegium poprosiło Starostę Powiatu [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z dn.l6.10.2003r. Nr [...] skierowanym do kolegium starosta wskazać miał sposób załatwienia sprawy, zaś jego treść miała dowodzić, że przedmiot zażalenia nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "w tym instytucja bezczynności organu". Uznając, że starosta powiadomił skarżącą, co do "możliwości i sposobu rozwiązania problemu", kolegium uznaje, iż "nie celowym było kierowanie do zainteresowanych odrębnej informacji w tym, że Kolegium nie ma żadnych kompetencji w zakresie jakiego dotyczy zażalenie". Odpowiedź na skargę nie zawiera wniosku procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.3 § 2 pkt 8 Ppsa sąd obejmuje kontrolą działalność administracji publicznej, m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Ogólnie chodzi tutaj o brak wydania decyzji administracyjnej, określonych w powyższym przepisie postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Niespornym jest, że Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej PSP wniosła w dn.2.06.2003r. do Starosty Powiatu [...] skargę na działalność Komendanta Powiatowego PSP. Z przekazanych do Sądu akt wynika, że efektem tej skargi było spotkanie starosty ze skarżącą w dn"12.06.2003r., z którego przebiegu sporządzono notatkę służbową. Jest także niespornym, że do SKO Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej PSP wniosła zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu [...], wywodząc w nim, iż starosta nie udzielił odpowiedzi na skargę. Wreszcie w aktach kolegium zalega pismo Starosty Powiatu [...] z dn.l6.10.2003r., jakie organ ten udzielił na żądanie SKO, pismo to nie zostało doręczone do wiadomości wnoszącej zażalenie Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność". Przy rozstrzyganiu więc zasadności skargi na bezczynność SKO należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ ten zobowiązany był wydać jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, a jeśli tak, czy kolegium uchybiło ustawowemu terminowi do jego wydania? Zdaniem Sądu w tym składzie skarga jest uzasadniona. Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" przy Komendzie Powiatowej PSP domagała się rozpoznania zażalenia na bezczynność Starosty Powiatowego, wskazując iż jej zdaniem dopuścił się bezczynności, nie odpowiadając na skargę wniesioną na działalność Komendanta Powiatowego PSP. Sprawę terminu rozpatrywania skarg, w rozumieniu Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn,14.06.1960r. - tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000, poz.1071 ze zm, zwany dalej k.p.a.) normuje art.237 k.p.a., stanowiąc w § 1 iż organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art.237 § 3 k.p.a.), zaś w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art.36-38 (art.237 § 4 k.p.a.). Jeśli więc podmiot wnoszący skargę uznaje, że organ, do którego wniósł skargę nie udzielił mu odpowiedzi na tę skargę, w sposób wskazany w art.238 k.p.a., jest uprawniony do korzystania z trybu zażalenia na bezczynność, o jakim mowa w art.37 k.p.a., albowiem przepis art.237 § 4 k.p.a. do niego także odsyła. Skoro podmiotem, na którego wniesiono zażalenie na bezczynność odnośnie braku rozpatrzenia skargi był starosta powiatowy, to właściwym do rozpatrzenia zażalenia było samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia (art.37 § 1 k.p.a. w zw. z art.17 pkt 1 k.p.a.), a uwzględniając właściwość miejscową organem tym było SKO. Forma orzeczenia organu rozpoznającego zażalenie na bezczynność nie jesl sprecyzowana w art,37 § 2 k.p.a., ale przyjąć należy, uwzględniając treść orzeczenia uwzględniającego zażalenie na bezczynność (tj. wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienie sprawy, poszukiwanie osób winnych naruszenia terminów załatwiania spraw itd.) że tą formą winno być postanowienie (tak chociażby J.Borkowski, w : B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1997, s.122, podobnie G.Łaszczyca: Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2000, s.241.). Dodatkowego uzasadnienia dla formy postanowienia odnośnie aktu, który ma zostać wydany w trybie art.37 k.p.a. można doszukać się w art.123 § k.p.a., wedle którego w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które co do zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy. Takim postanowieniem jest postanowienie wydane w następstwie złożenia zażalenia na bezczynność. Zdaniem Sądu, w następstwie złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy, poprzez brak zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., właściwy organ winien wydać postanowienie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z mocy art.17 ust.l ustawy z dn.l2.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednol. Dz.U. Nr 79 z 200lr., poz.856 ze zm.) orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art.79 ust.5,6 i 9, art.80 ust.l i 3 oraz art.81 ust.l ustawy z dn.21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (...) wydawane są w formie decyzji albo postanowień, zaś co do zasady kolegium orzeka w składzie trzyosobowym (art.18 ust.l ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Zażalenie na bezczynność starosty winien więc rozpoznać trzyosobowy skład samorządowego kolegium odwoławczego. Z odpowiedzi na skargę wynika jednoznacznie, że takiego postanowienia SKO nie wydało, zaniechanie swoje tłumacząc treścią pisma Starosty Powiatu [...] wniesionego w kwestii sposobu reakcji na skargę strony skarżącej. Dyskusyjna w literaturze prawniczej była kwestia, czy w pojęciu "sprawa" użytym w art.37 § 1 k.p.a. mieści się również sprawa proceduralna, załatwiana w drodze postanowienia, za szerokim ujęciem tej kwestii opowiedziało się orzecznictwo sądowe (por. przykłady takich orzeczeń, które podaje G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan -Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003, s.462). Sąd podziela ten kierunek, uznając że dopuszczalnym jest wniesienie zażalenia na bezczynność organu wyższego stopnia, który nie rozpoznaje w terminie ustawowym zażalenia na bezczynność, wniesionego po myśli art.37 § 1 k.p.a.. K.p.a. nie określa terminu, w jakim powinien organ wyższego stopnia rozpoznać zażalenie na bezczynność, wniesione w trybie art.37 k.p.a., wobec tego należy sięgnąć do wykładni systemowej kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten w art.12 § 1 statuuje zasadę szybkości i prostoty postępowania, nakazując m.in. działać w sprawie wnikliwie i szybko oraz posługiwać się możliwie najprostszymi środkami wiodącymi do jej załatwienia. Konkretyzacja tej zasady następuje w rozdziale 7 Działu I k.p.a. "Załatwianie spraw". Zdaniem Sądu maksymalny termin rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu administracji publicznej wynosi jeden miesiąc od dnia otrzymania zażalenia, stosując odpowiednio art.35 § 3 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. (odpowiedniość stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań). Kwestia niewydania postanowienia, w trybie o jakim mowa w art.37 § 2 k.p.a. w terminie ustawowym przez SKO jest oczywistą, skoro kolegium to nie wydało żadnego orzeczenia w tym zakresie. Z tych przyczyn uznać należy skargę za uzasadnioną. Wyznaczenie terminu jednego miesiąca do rozpatrzenia skargi jest terminem wystarczającym, w jakim SKO będzie zobligowane do wydania postanowienia, rozpoznającego zażalenie skarżącej na bezczynność Starosty Powiatu [...]. Sąd rozważał także dopuszczalność bezpośredniego wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność SKO, bez wyczerpania środków zaskarżenia, o jakich mowa w art.52 Ppsa. Zauważyć trzeba, że bezczynność w myśl art.37 k.p.a. zwalcza się za pomocą zażalenia do organu wyższego stopnia, niemniej zażalenie na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje, albowiem jest to szczególny rodzaj organu administracji publicznej, który nie posiada względem siebie organu wyższego stopnia. Z kolei art.52 § 3 i 4 Ppsa przewidują konieczność skorzystania przed wniesieniem skargi z instytucji wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, rzecz jednak w tym, że przedmiotem takich skarg wedle cyt. przepisów mają być akty lub czynności, nie zaś bezczynność organu administracji publicznej. Konstrukcja uprzedniego wzywania nie będzie więc w tym przypadku miała zastosowania. Za nietrafne uznać należy wywody odpowiedzi na skargę, w których kolegium nie było w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia, w żadnej jej aspekcie, a ponadto, że niecelowym było udzielanie skarżącej odrębnej informacji w sprawie, której wniosła zażalenie. Przeciwnie, kolegium było właściwym do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność starosty, a skorzystanie z takiego zażalenia wręcz obligowało organ do wydania procesowego orzeczenia, w postaci postanowienia. Nawet jednak przekonanie o niedopuszczalności zażalenia winno skłonić kolegium do wydania stosownego orzeczenia. W demokratycznym państwie prawnym regułąjest udzielania przez organy administracji publicznej odpowiedzi na pisma kierowane do tych organów, nawet jeśli wnoszący chce skorzystać z nie przysługujących mu środków prawnych. Wymaga tego zasada załatwiania spraw (art.7 k.p.a.) oraz zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.). Sąd podkreśla, że uwzględnienie niniejszej skargi nie przesądza o merytorycznym sposobie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Starosty Powiatu [...], kwestię tę musi uczynić przedmiotem swej uwagi skład orzekający. Wywody powyższe skłaniają do następującego uogólnienia: W razie niezawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący uprawniony jest do wniesienia zażalenia na tego typu bezczynność organu, do którego skierowano skargę, domagając się wydania stosownego postanowienia w przedmiocie bezczynności (art.237 § 4 k.p.a. w zw. z art.37 § 2 k.p.a.). Postanowienie rozpoznające zażalenie na bezczynność (37 § 2 k.p.a.) winno być wydane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie jednego miesiąca od dnia wniesienia zażalenia na bezczynność. Do skargi wniesionej do sądu administracyjnego na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, które nie rozpoznało w terminie zażalenia na bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania uprzednio wezwanie na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art.52 § 3 i 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, działając na zasadzie art.149 Ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa.