II SAB/Rz 2/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wystąpienia do Wojewody o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na własność Gminy Miasta [...] nieruchomości wchodzącej w skład działki 291, położonej w R. i zajętej pod ulicę W.- w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 357 /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 6.12.2005 r. wpłynęło do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] podanie A. Z. w sprawie odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną /ul. W. w R./ części działek nr, nr 43/3 i 649/1. Pismem z dnia 16.12.2005 r., Nr [...] poinformowano wnioskodawczynię, że wskazane Biuro zleciło opracowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej terenu zajętego pod drogę, która będzie podstawą do złożenia wniosku do Wojewody w sprawie przejęcia drogi na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy. Postanowieniem z dnia [...].12.2005 r. Nr [...]– Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania do czasu wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt jej przejścia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub Gminy Miasto [...] Wskazane postanowienie doręczono wnioskodawczyni w dniu 28.12.2005 r. W dniu 22.11.2006 r. wniosła do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie /art. 37 § 1 k.p.a./, w którym m. innymi podniosła, że Biuro Gospodarki Mieniem poinformowało ją o zleceniu opracowania dokumentacji geodezyjno prawnej terenu zajętego pod drogę, ale do dnia wniesienia tegoż zażalenia sprawa związana z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno prawnej nie została zakończona, a wnioskodawczyni od grudnia 2005 r. nie otrzymała od organu żadnego pisma w tej sprawie, a w szczególności nie poinformowano ją w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach przekroczenia miesięcznego terminu załatwienia sprawy /k. 7 akt sądowych/. Wojewoda pismem z dnia 4.12.2006 r., Nr [...] poinformował wnioskodawczynię, że jej zażalenie na niezałatwienie sprawy odszkodowanie w terminie przewidzianym w k.p.a. nie jest zasadne, bo Prezydent Miasta [...] czynności związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjnej nie wykonuje na wniosek wnioskodawczyni, bo tego rodzaju czynności nie są związane z wniskonym podaniem. Równocześnie pouczył wnioskodawczynię, że dokumenty niezbędne do wydania decyzji przez wojewodę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm./ może przedłożyć zarówno właściciel nieruchomości zajętej pod drogę jak i zarządca drogi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...], skarżąca A. Z. przypisała wymienionemu organowi bezczynność w załatwieniu sprawy o odszkodowanie i wniosła o zobowiązanie powyższego organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie za zajęte pod drogę publiczną działki nr, nr 43/3 i 649/1. W motywach skargi m. innymi zarzuciła, że od daty zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania /22.11.2006 r./, Prezydent Miasta [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania. Powołała się na art. 99 k.p.a., który stanowi, że organ który zawiesił postępowanie powinien poczynić niezbędne kroki celem usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącej, takim niezbędnym krokiem jest przygotowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej w celu stworzenia warunków do wydania decyzji przez Wojewodę. Strona przeciwna sama poinformowała skarżącą, iż zleciła opracowanie tego rodzaju dokumentacji w celu złożenia wniosku o zajęciu przedmiotowych działek pod drogę publiczną i stwierdzeniu, że przeszły one na własność Skarbu Państwa albo na rzecz Gminy Miasto [...]. Do chwili obecnej skarżąca nie została poinformowana, że został złożony wniosek do Wojewody. Zdaniem skarżącej nie zostały również podjęte prace przygotowawcze dotyczące sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej, a jest to niezbędna czynność zmierzająca do usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu poprzez złożenie wniosku i uzyskanie decyzji Wojewody. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do złożenia wniosku do Wojewody wraz z dokumentacją geodezyjną w sprawie przejęcia nieruchomości zajętych pod ulice W. na własność Skarbu Państwa lub Gminy Miasto [...]. Natomiast skarżąca wyjaśniła, że sama nie składała wniosku do Wojewody w sprawie stwierdzenia, że Skarb Państwa lub w/w gmina nabyły z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. Natomiast podnoszona w skardze kwestia opracowania dokumentacji prawnej przez Gminę Miasto [...], nie należy do zakresu postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] może orzekać w sprawie o odszkodowanie za zajętą nieruchomość pod drogę publiczną dopiero gdy będzie dysponował ostateczną decyzją Wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod taką drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nieco z innych przyczyn niż w niej podano. Tytułem wprowadzenia należy nawiązać do art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm./, nazwanej dalej ustawą z 13.10.1998 r. Z przepisów zawartych w powołanym artykule wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.10.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które ustala właściwy starosta według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja wojewody, która jest decyzją deklaratoryjną. W takim postępowaniu właściwy wojewoda na podstawie stosownych dokumentów i innych dowodów ustala czy rzeczywiście cudza nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną przed dniem 1.01.1999 r. i o jakiej powierzchni. Natomiast odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość ustala właściwy starosta m. innymi na podstawie ostatecznej decyzji wojewody. Oznacza to, że jeżeli w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie nie została jeszcze wydana decyzja wojewody o przejściu prawa własności z mocy prawa, to w takiej sytuacji sprawa o odszkodowanie nie może się toczyć do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wojewodę, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy administracyjnej wynika, że wnioskodawczyni wniosek o odszkodowanie złożyła w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r., ale nie została wydana decyzja wojewody w sprawie przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W takim stanie rzeczy Prezydent Miasta [...] działający jako starosta miasta na prawach powiatu, zgodnie z prawem zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę w/w zagadnienia wstępnego. Przechodząc do meritum sprawy, czyli do przypisywanej w skardze Prezydentowi Miasta [...] bezczynności, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesieni do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie /art. 37 § 1 k.p.a./. Skarżąca ten warunek spełniła, bowiem w dniu 22.11.2006 r. takie zażalenie wniosła do Wojewody. Wskazany organ wyższego stopnia nie dopatrzył się wprawdzie bezczynności /pismo z dnia 14.12.2006 r./, ale nie ma to znaczenia co do skuteczności wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] w dniu 5.01.2007 r. Art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Celem tego przepisu jest usuwanie przeszkód do podjęcia zawieszonego postępowania. W przywołanym przepisie użyto wyrażenia "wystąpi równocześnie", co oznacza, że organ który zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ma obowiązek wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Wybór należy do organu, który zawiesił postępowanie. W postanowieniu z dnia [...].12.2005 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] nie zobowiązał A. Z. o wystąpienie w stosownym terminie do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia, że jej nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Nie wystąpił również o wydanie z urzędu takiej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżąca oświadczyła, że nie złożyła wniosku do Wojewody o wydanie rzeczonej decyzji. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wtedy, gdy sprawa dotycząca prejudycjalności może być wszczęta z urzędu. Do dnia 15.05.2001 r., wojewoda wydawał decyzję tylko na wniosek właściwego zarządcy drogi. Ustawa z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustawa /Dz. U. Nr 45, poz. 497/ zmieniła art. 73 ust. 3 i ust. 3a ustawy z 13.10.1998 r., m. innymi w ten sposób, że w ust. 3a skreśliła końcowy fragment tego przepisu, mówiący o wydaniu decyzji na wniosek właściwego zarządu drogi. Po tej nowelizacji przepisy art. 73 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13.10.1998 r. już nie określają sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Oznacza to, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a., wedle którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /por. Andrzej Bura – Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne – Rejent Nr 1/2002, str. 52/. Tym samym wojewoda może wydać decyzję o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z 13.10.1998 r., także z urzędu. Pociąga to za sobą stwierdzenie, że skoro Prezydent Miasta [...] w postanowieniu zawieszającym postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania nie zobowiązał skarżącej do złożenia rzeczonego wniosku do Wojewody [...], to tym samym był zobowiązany równocześnie z zawieszeniem postępowania wystąpić do Wojewody o wszczęcie z urzędu postępowania prejudycjalnego. Prezydent Miasta [...]do czasu wyrokowania przez Sąd, takiej czynności nie podjął, zatem w tym zakresie jego bezczynność jest oczywista. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. jest zgodne z art. 103 k.p.a., ale nie dotyczy czynności określonych w art. 99 i 100 k.p.a. zmierzających do usunięcia przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 149 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 2 w/w ustawy. W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki: - wpis od skargi – 100 zł, - wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł, - opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.