II SAB/Rz 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania zgody na rozbiórkę budynku handlowego I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 listopada 2023 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej J. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. G. (dalej: "Skarżąca") jest bezczynność Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ") w sprawie wydania zgody na rozbiórkę budynku handlowego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o "wznowienie decyzji" w sprawie rozbiórki budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w związku z tym, że pominięto spadkobierców nieruchomości, którzy nie byli informowani o postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe, Starosta pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. wyjaśnił Skarżącej, że w dniu 30 marca 2023 r. Spółdzielnia dokonała zgłoszenia rozbiórki budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K., przy ul. [...], do którego nie został wniesiony sprzeciw. Skarżąca w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. wystąpiła o wydanie kserokopii decyzji na rozbiórkę ww. budynku handlowo-usługowego dla Spółdzielni. Ponadto kolejnym pismem z dnia 16 września 2024 r. zwróciła się do Starosty o udzielenie odpowiedzi na jej pismo z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki ww. budynku. Pismem z dnia 30 września 2024 r. Skarżąca ponowiła zapytanie odnośnie procedowania jej wniosku z dnia 1 grudnia 2023 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki ww. budynku. Pismem z dnia 7 października 2024 r. Skarżąca wniosła do Wojewody Podkarpackiego ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Starosty w związku z jej wnioskiem z dnia 29 listopada 2023 r. o uchylenie decyzji w sprawie rozbiórki ww. obiektu. W piśmie z dnia 9 października 2024 r. Starosta poinformował Skarżącą, że nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę ww. budynku handlowo-usługowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...], Wojewoda stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 29 listopada 2023 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył Staroście 60-dniowy termin na załatwienie sprawy. W dniu 15 listopada 2024 r. Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Starosty w sprawie zgody na rozbiórkę budynku handlowego. Wskazała w niej, że w 2023 r. Starosta wydał zgodę na rozbiórkę należącego do niej budynku handlowego, a decyzja ta została podjęta bez jej zgody oraz wiedzy, co stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), w szczególności art. 61 § 4, który zobowiązuje organ administracji do informowania stron o istotnych decyzjach mających wpływ na ich prawa lub interesy. Zarzuciła organowi również naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Podniosła, że Starosta wydał decyzję na podstawie fałszywych informacji przekazanych przez Spółdzielnię, która bezpodstawnie oświadczyła, że Skarżąca wyraziła zgodę na rozbiórkę budynku. Skarżąca podała, że jest to nieprawdą, a organ przed wydaniem decyzji był zobowiązany do zweryfikowania stanu faktycznego i ustalenia rzeczywistego właściciela budynku oraz jego stanowiska. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezprawności działań Starosty w zakresie wydania zgody na rozbiórkę budynku bez powiadomienia właściciela, zobowiązanie organu do przedstawienia pełnej dokumentacji związanej z wydaną decyzją oraz wykazania podstaw prawnych, na których oparto tę decyzję, a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie bezczynności oraz naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały miejsce przy wydawaniu zgody na rozbiórkę. Ponadto zażądała przyznania odszkodowania w wysokości 300 000 zł, będącego rekompensatą za straty finansowe związane z utratą budynku i wyposażenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ wskazał, że Skarżąca nie widnieje w wypisie z ewidencji gruntów jako współwłaściciel działki nr [...] w K., a jako właściciel działki wykazana jest Spółdzielnia. Tożsamy zapis zawarty jest w księdze wieczystej nr [...]. Podkreślił, że na rozbiórkę budynku usytuowanego na [...] w K. wystąpił ze zgłoszeniem właściciel nieruchomości. Dodał, że zgłoszenie rozbiórki zostało przyjęte bez sprzeciwu, a postępowanie w tego rodzaju sprawach nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w sprawie, w której wznowienia żądała Skarżąca brak jest przedmiotu wznowienia, tj. pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Starosta zaznaczył, że stosując się do zaleceń i wskazań zawartych w postanowieniu Wojewody z dnia [...] października 2024 r., wydał w zakreślonym przez organ terminie postanowienie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia rozbiórki budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K. z wniosku Spółdzielni, które strona może skarżyć w trybie instancyjnym. Ponadto odnosząc się do zarzutów bezprawnego działania Starosty w sprawie dotyczącej spornego zgłoszenia rozbiórki organ wskazał, że prowadzono postępowanie zgodnie z przepisem art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) z udziałem stron postępowania, co potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę dokumentacja sprawy. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2024 r. Skarżąca wskazała, że budynek handlowy usytuowany na działce nr [...] w miejscowości K. był obiektem trwale związanym z gruntem, a zatem jego rozbiórka wymagała stosownej decyzji administracyjnej. Podała, że jako spadkobierczyni po zmarłym mężu nie została poinformowana o żadnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. Podniosła, że zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a., organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego bez zbędnej zwłoki, co w przypadku niniejszej sprawy nie miało miejsca. Skarżąca zaznaczyła również, że natychmiast po zauważeniu rozpoczęcia robót rozbiórkowych zgłosiła ten fakt do Starostwa oraz złożyła w tej sprawie dwanaście pisemnych wniosków, które pozostały bez odpowiedzi. Pomimo zgłoszenia i żądania wznowienia postępowania w sprawie Starostwo nie podjęło żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sytuacji, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Zwróciła również uwagę, że decyzje odmowne Starostwa pojawiły się dopiero po wniesieniu skargi do Wojewody, co wskazuje na brak woli współpracy oraz dążenia do rozwiązania sprawy. Skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie Starosty do ponownego rozpatrzenia sprawy i wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zob owiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż stan bezczynności po stronie organu istniał na dzień wniesienia skargi. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Należy przy tym pamiętać, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia (tak uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79). W razie zaistnienia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania stornie przysługuje prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie Skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, polegający na wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a przed wniesienia skargi złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z 7 października 2024r. Po rozpoznaniu się z aktami sprawy Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Z pisma Skarżącej z 1 grudnia 2023r. (data wpływu do organu) wynikało, że wnosi ona o wznowienie postępowania dotyczącego wydania zgody na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w K. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu tym pominięto spadkobierców nieruchomości budynkowej. Skarżąca powołała się więc na podstawę wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wątpliwość, jaka pojawiła się w związku złożonym żądaniem dotyczyła tego, że Organ nie wydał decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Inwestor bowiem w trybie art. 31 ustawy Prawo budowlane dokonał zgłoszenia rozbiórki. Jednak Organ nie wezwał Skarżącej do sprecyzowania wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mimo, że z jego treści wyraźnie wynikało, co zyskało potwierdzenie w kolejnych pismach Skarżącej, że domaga się ona wznowienia postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu z przyczyn mieszczących się w ramach przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Zatem w przypadku milczącego załatwienia sprawy nie jest wykluczona możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w tym wznowienia postępowania. W związku z powyższym złożenie wniosku o wznowienie postępowania, nawet w przypadku milczącego zakończenia postępowania, powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego a następnie wydaniem odpowiedniego rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 149 i art. 151 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast Organ ograniczył się do skierowania do skarżącej dwóch pism informacyjnych (najpierw z 6 grudnia 2023r. a następnie z 9 października 2024r.). Dopiero po wydaniu przez Wojewodę Podkarpackiego postanowienia z [...] października 2024r. [...], stwierdzającego, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 29 listopada 2023r. Organ rozpoznał wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2024r. Starosta odmówił wznowienia postępowania z wniosku Skarżącej z 29 listopada 2023r. Powyższe postanowienie zostało jednak wydane już po wniesieniu skargi, co miało miejsce dnia 15 listopada 2024r. Zatem na dzień wniesienia skargi Starosta pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego co wiązało się z koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z 29 listopada 2023r., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie zobowiązywał Organu do rozpoznania wniosku, gdyż na dzień wyrokowania Organ nie pozostawał już w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2024r. Starosta odmówił wznowienia postępowania z wniosku Skarżącej z 29 listopada 2023r. Skarżąca miała możliwość kwestionowania tego rozstrzygnięcia w drodze zażalenia do Wojewody, zgodnie z pouczeniem. W punkcie II wyroku Sąd stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że stwierdzona w punkcie pierwszym bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na uwadze, że stan bezczynności istniał przez prawie rok. Od wpływu wniosku do Organu tj. od 1 grudnia 2023r. aż do wydania ww. postanowienia w dniu [...] listopada 2024r. Organ ograniczał się do kierowania pism, które nie prowadziły do załatwienia wniosku w przewidzianej przez przepisy art. 149 i art. 151 k.p.a. formie procesowej. Dopiero na skutek uwzględnienia ponaglenia przez Wojewodę Organ rozpoznał wniosek Skarżącej. Długotrwały stan bezczynności Organu zdaniem Sądu powinien prowadzić do wniosku, że Starosta w sposób rażący naruszyły zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. W pkt III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził na rzecz Skarżącej od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł. Odnośnie wniosku Skarżącej o zasądzenia odszkodowania w kwocie 300 000 zł na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego w związku z bezprawnym działaniem organu administracyjnego należy wyjaśnić, że w kwestii odszkodowania na podstawie art. 417 i nast. k.c. właściwe są sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.