II SAB/Rz 22/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawiadomienia o istotnych wadach w wykonaniu budynku - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 kwietnia 2012 r. (data wpływu do tut. Sądu – 21 maj 2012 r.) D. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie "zawiadomienia o wadach istotnych w wykonaniu budynku nr 225F w miejscowości N., które to wady zagrażają życiu i zdrowiu przyszłych użytkowników". W uzasadnieniu skargi podała, że o wadach tych informowała Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., który następnie przekazał to pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwego. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności w tej sprawie, a jedynie skierował do niej pismo wyjaśniające na jakiej podstawie działają organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej takie działanie organu "podważa zaufanie obywatela do praworządności i narusza obowiązujące normy". W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z zalegających w aktach sprawy dokumentów wynika, że budynek oznaczony nr 225 F, zlokalizowany jest na działce nr 1390/8 w miejscowości N., która jest własnością A. Z. i T. Z. Natomiast D. W nie jest właścicielem żadnego z budynków realizowanych przez [...] M. Ł., S. S. – Spółka Jawna, na działkach w miejscowości N. Organ nadzoru budowlanego podał także, że w dniu [...] maja 2012 r. przyjął oświadczenie od kierownika budowy – A. S., który wskazał, że budynek zlokalizowany na działce nr ewid. 1390/10 (oznaczony nr 225e) własności [...] M. Ł., S. S. – Spółka Jawna, został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym. Reasumując organ wskazał na brak podstaw do podjęcia interwencji w ramach przyznanych mu przez ustawę Prawo budowlane kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, przewlekłość organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynności w zakresie nie przeprowadzenia postępowania w sprawie zawiadomienia o wadach istotnych w wykonaniu budynku nr 225F w miejscowości N. Zasadniczą do rozstrzygnięcia w rozpatrywanym przypadku kwestią jest ustalenie czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że na skutek pisma D. G. z dnia [...] stycznia 2012 r. informującego o wykonaniu budynku mieszkalnego wolnostojącego nr 225F w miejscowości N. niezgodnie z dokumentacją projektową pod względem zastosowanych materiałów, konstrukcyjnym, kubatury, zasad sztuki budowlanej i wiedzy technicznej i obowiązujących norm oraz dokonaniu istotnych odstępstw, które zagrażają życiu i zdrowiu przyszłych użytkowników, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ ustalił, że deweloper [...] M. Ł., S. S. – Spółka Jawna, był inwestorem 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowanych w miejscowości N., gmina B. Po zakończeniu budowy kolejnych budynków mieszkalnych, zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...]) inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy poszczególnych budynków, przedkładając dokumenty o których mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) organ poinformował D. G., że ww. dokumenty potwierdzają, że budowa budynków mieszkalnych wykonana została zgodnie z warunkami udzielonych pozwoleń na budowę. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu i potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy (dowód: zalegające w aktach administracyjnych potwierdzenie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] o nie wniesieniu sprzeciwu i potwierdzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego zrealizowanego na działce nr ewid. 1390/8 w miejscowości N.). Z akt sprawy wynika również, że współwłaścicielami działki nr ewid. 1390/8 w miejscowości N., na której zrealizowany został budynek mieszkalny jednorodzinny o nr 225 F, są A. Z. i T. Z. Z naprowadzonych wyżej okoliczności oraz uzasadnienia wniesionej skargi wynika, że skarżąca domaga się przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego kontroli w zakresie działalności dewelopera [...] M. Ł., S. S. – Spółka Jawna, a w szczególności z zakresie wybudowania budynków mieszkalnych, w tym dla niej (jako przyszłej właścicielki budynku nr 225 f), niezgodnie ze sztuką budowlaną i dokumentacją projektową. Wyjaśnienia wymaga, że problematykę zakończenia procesu inwestycyjnego reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623). W przepisach tej ustawy, a dokładniej w art. 54 i art. 55 przewidziano dwa sposoby zakończenia tego procesu: poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym jako zasadę ustawodawca przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast uzyskanie pozwolenia na użytkowanie ustawodawca zastrzegł dla enumeratywnie wymienionych w art. 55 przypadków. Przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego takiego sprzeciwu nie wniósł o czym świadczy zalegające w aktach sprawy potwierdzenie o nie wniesieniu sprzeciwu i potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1390/8, z dnia [...] października 2010 r. (znak: [...]). Podkreślenia wymaga, że zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi warunek legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Wskazać zatem należy, że jeżeli organ uzna, że zgłoszona budowa spełnia wszystkie warunki umożliwiające przystąpienie do użytkowania, to proces budowlany zostaje zakończony, a w konsekwencji nie jest możliwym prowadzenie dalszego postępowania w ramach tego samego procesu inwestycyjnego. Podkreślenia także wymaga, że współwłaścicielami nieruchomości (działka nr 1390/8) na której wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny (oznaczony na etapie procesu inwestycyjnego jako nr 225 f) są A. Z. i T. Z. Tymczasem skarżąca D. G. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., które zainicjowało postępowanie wskazała, na wykonanie niezgodnie ze sztuką budowlaną przez dewelopera [...] S.J. M. Ł., S. S., budynków mieszkalnych, w tym dla niej jako przyszłej właścicielki budynku nr 225 F. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie została zaliczona do kręgu stron w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych w miejscowości N., nie posiadała przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie wiadomym jest w jakim charakterze w tym postępowaniu mogłaby wystąpić. Brak też informacji jaki w istocie stosunek prawny łączył D. G. z deweloperem [...] S.J. M. Ł., S. S. Z zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzenia, o wybudowaniu przez ww. spółkę budynków mieszkalnych, w tym dla skarżącej jako przyszłej właścicielki, można jedynie domniemywać, że zawarta została umowa deweloperska na budowę obiektu budowlanego. Tut Sąd zauważa, że problematykę zasad ochrony praw nabywcy, wobec którego deweloper zobowiązuje się do ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności tego lokalu na nabywcę, albo do przeniesienia na nabywcę własności nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i własności domu jednorodzinnego na niej posadowionego stanowiącego odrębną nieruchomość, reguluje ustawa z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. z 2011 r. Nr 232 poz. 1377) o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W art. 27 ust. 1 przewidziano, że przeniesienie na nabywcę praw własności nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i własności domu jednorodzinnego na niej posadowionego stanowiącego odrębną nieruchomość, poprzedzone jest odbiorem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez nabywcę, który następuje po zawiadomieniu o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, przy jednoczesnym braku sprzeciwu ze strony właściwego organu, albo na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odbiór ten dokonywany jest w obecności nabywcy (ust. 2). Z odbioru sporządza się protokół, do którego nabywca może zgłosić wady lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (ust. 3). Deweloper natomiast jest zobowiązany, w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu, doręczyć nabywcy oświadczenie o uznaniu wad lub oświadczenie o odmowie uznania wad oraz o jej przyczynach (ust. 4) oraz w terminie 30 dni od dnia podpisania protokołu, usunąć uznane wady lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Jeżeli deweloper, mimo zachowania należytej staranności nie usunie wady w powyższym terminie, może wskazać odpowiedni, inny termin usunięcia wad wraz z uzasadnieniem opóźnienia (ust. 5). Przepis ten przewiduje również, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach ust. 1-5 do odpowiedzialności dewelopera za wady fizyczne i prawne lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny o rękojmi. Podkreślić zatem należy, że kwestia wykonania budynku niezgodnie z dokumentacją projektową oraz zawiadomienia o istotnych wadach w wykonaniu budynku nr 225 F w miejscowości N. nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Tryb zgłaszania wad domu jednorodzinnego oraz usuwania uznanych wad, jak wyżej wskazano reguluje ustawa z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Ustawa ta w zakresie nieuregulowanym do odpowiedzialności za wady fizyczne i prawne domu jednorodzinnego odsyła do przepisów o rękojmi zawartych w Kodeksie cywilnym. Zatem nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Wskazać jednocześnie należy, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 958/2010). Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, zatem nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że brak jest podstaw do podjęcia interwencji w ramach uprawnień przyznanych mu przepisami ustawy Prawo budowlanego. Słusznie również wskazał skarżącej, że jako organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozpoznania kwestii fałszowania dokumentów, które to pozostają w gestii organów ścigania (policja, prokuratura) W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.