II SAB/Rz 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w [...] jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2017 r., złożonym w Urzędzie Gminy w [...] w dniu 31 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej o zakresie prac inwestycyjnych, remontowych, porządkowych i nakładach poniesionych na drogę numer [...] (to jest od drogi powiatowej [...] J.-K. w kierunku J.) w okresie ostatnich 5 lat. Informacja ta miała zawierać wyszczególnienie każdego działania z przypisaniem daty lub okresu czasowego oraz poniesionego kosztu. Wnioskodawca zwrócił się ponadto o udostępnienie mu kserokopii dokumentów potwierdzających wykonane prace oraz poniesione koszty. Dokumenty w formie papierowej miały być przesłane pocztą tradycyjną na wskazany adres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2018 r., która została złożona w Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność stanowiącą rażące naruszeniem przepisów art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz., 1764 ze zm., dalej "u.d.ip.") polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, niepowiadomieniu w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim Organ udostępni informację oraz niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do dokonania czynności, której wniosek dotyczył oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o przyznanie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." Do chwili złożenia niniejszej skargi skarżący nie otrzymał ani żądanej informacji publicznej, ani powiadomienia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim Wójt Gminy [...] udostępni informację, ani też nie otrzymał decyzji odmawiającej mu udostępnienia informacji publicznej oraz umarzającej postępowanie w sprawie udostępnienia informacji. Bezczynność organu przekroczyła zatem okres pięciu miesięcy, a więc wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za zasadny i znajdujący oparcie w powołanych powyżej przepisach prawa. Ze względu na przedmiot informacji publicznej, której wniosek dotyczył, to jest zakresu mających istotne znaczenie dla społeczności lokalnej w związku z zaniedbaniami obowiązków zarządcy drogi, o których mowa w przepisach art. 20 pkt 4, pkt 10, pkt 11, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), a w szczególności obowiązków utrzymania nawierzchni drogi, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Wobec zaniedbań w powyższym zakresie i ponoszenia części kosztów utrzymania drogi bezpośrednio przez skarżącego wniosek o przyznanie od Wójta Gminy [....] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. jest zasadny. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. W pkt 1 wyjaśnił, że droga objęta wnioskiem jest drogą wewnętrzną, a zatem nie stanowi drogi publicznej i nie wymaga prowadzenia książki obiektu, w którym rejestrowane byłyby wszystkie prowadzone prace budowalne i wydatki. Gmina natomiast corocznie dokonuje sprawdzenia stanu technicznego dróg wewnętrznych i w razie koniczności zleca naprawy bieżące. W pkt 2 Organ wyjaśnił, że droga posiada nawierzchnię z utwardzonego kruszywa o różnej frakcji i oprócz dojazdu do gospodarstwa agroturystycznego położonego na działce nr 277/2 w miejscowości Jaksmanice należącego do B.K. stanowi także dojazd do gruntów rolnych dla rolników mających tam swoje pola. W ciągu ostatnich 5 lat na przedmiotowej drodze dokonywano bieżących jej napraw polegających na miejscowym zasypaniu powstałych lokalnie dziur oraz wyrównanie jej równiarką. W pkt 2 Organ podał koszty naprawy drogi na całej długości działki nr 331 ze wskazaniem prac wykonywanych we własnym zakresie przez pracowników interwencyjnych oraz więźniów zatrudnionych przez Gminę M. W załączeniu przedłożono kopie faktur potwierdzających poniesione wydatki. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że w dniu 31 lipca 2017 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który został zarejestrowany pod poz. 3888 i skierowany do M.T. - Inspektora ds. dróg i budownictwa. Pracownik oświadczył, że nie przygotował odpowiedzi na informację publiczną ze względu na fakt, iż w momencie otrzymania wniosku zajmował się przygotowywaniem postępowań przetargowych na inwestycje prowadzone przez Gminę [...], oraz że przygotowanie odpowiedzi wymagało wglądu w dokumenty księgowe (faktury) znajdujące się już w archiwum zakładowym, które udostępnione mogły być tylko przez pracowników księgowości, którzy w tym czasie korzystali z wakacyjnych urlopów wypoczynkowych. Pracownik wpiął wniosek do segregatora i o nim zapomniał. W styczniu 2018 r. przy porządkowaniu dokumentów wyjął wniosek o udostępnienie informacji publicznej i natychmiast przygotował odpowiedź wysyłając ją do strony skarżącej. Organ wyraził ubolewanie, że zwłoka w przekazaniu przedmiotowej informacji była tak długa. W odpowiedzi na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę skarżący zmodyfikował wnioski skargi wnosząc o stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, względnie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto przyznanie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego do wysokości połowy sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazał, że odpowiedź na wniosek została wysłana przez Organ listem poleconym w dniu 12 stycznia 2018 r., a zatem już po złożeniu skargi na bezczynność. Zatem, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek zasadne byłoby umorzenie postępowania sądowego, co nie zwalnia Sądu od oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 zwana dalej "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący składając skargę do WSA zarzucił Wójtowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie prac inwestycyjnych, remontowych, porządkowych oraz nakładów na drogę nr [...] w okresie ostatnich 5 lat z wyszczególnieniem działania, daty lub okresu czasowego oraz poniesionego kosztu Analiza żądania skarżącego skutkowała stwierdzeniem Sądu, że dotyczyło ono informacji publicznej będącej w posiadaniu w/w Organu w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek wpłynął do organu w dniu 31 lipca 2017 r. Na żądania skarżącego organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. doręczonym skarżącemu w dniu 1 lutego 2018 r., a zatem po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie zatem organ przed wniesieniem skargi pozostawał w bezczynności, jednak przed jej rozpoznaniem w pełni odpowiedział na zgłoszone żądanie. Przesłanie wnioskowanych przez skarżącego informacji nakazywało uznać, iż organ załatwił wniosek skarżącej strony zgodnie z jego treścią. Udokumentowano fakt doręczenia odpowiedzi na wniosek, czyli uzyskania informacji publicznej przez stronę, po dacie wniesienia skargi do WSA. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że skarżony podmiot dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. Nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. Ponadto w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, albowiem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a okres ten stanowi wielokrotność maksymalnego terminu ustawowego (14 dni) w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie. Organ jednak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił wnioskodawcy powody braku reakcji na jego wniosek powołując się na konieczność uprzedniego uzyskania dostępu do dokumentów księgowych, znajdujących się w archiwum zakładowym, których dysponentami byli pracownicy przebywający w dacie wniesienia wniosku na urlopach wypoczynkowych oraz na konieczność uprzedniego zakończenia postępowań przetargowych przez pracownika, któremu powierzono załatwienie wniosku. Skutkowało to odłożeniem wniosku do segregatora, a następnie odnalezieniem go dopiero podczas porządkowania dokumentów, kiedy to niezwłocznie udzielono nań odpowiedzi. Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Powyższa okoliczność zadecydowała o tym, że Sąd nie wymierzył organowi grzywny ani sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od strony skarżonej zwrot kosztów postępowania sądowego.