II SAB/Rz 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania aktu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/; IV. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. K. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 2507/5 w K. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. K. S. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej wiatrołapu oraz ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego przez P. W. zam. [...]. Wnioskodawczyni zażądała przeprowadzenia kontroli w zakresie legalności wykonanych robót. Podała, że wykonywane roboty naruszają własność jej działki. W dniu [...] listopada 2006 r. oraz [...] kwietnia 2007 r. przeprowadzona została kontrola, w toku której stwierdzono, że na działce nr 2507/5 znajduje sie budynek mieszkalny wybudowany w latach 70-tych, za wyjątkiem ściany szczytowej (odcinek 2,30 z płytą balkonową), które to roboty wykonane zostały w 1995 r. (według oświadczenia właściciela). Budynek mieszkalny wybudowany został przez poprzedniego właściciela – P. B., niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę z dnia 3 listopada 1976 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono na gruncie istnienia graniczników w stosunku do spornej granicy pomiędzy działkami, co uniemożliwiło faktyczne ustalenie usytuowania budynku względem granicy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. J. W. zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania z powodu trwającego sporu granicznego z K. S. o przebieg granicy pomiędzy działkami nr ewid. 2507/5 i 2506/1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 2507/5 położonej w K., będacej własnością J. W. do czasu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2507/5 i 2506/1 położonymi w K. Jednocześnie organ zobowiązał J. W. do wystąpienia w terminie do [...] maja 2007 r. do Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wyżej wskazanymi działkami. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] października 2007 r. Urząd Miejski w K. poinformował organ nadzoru budowlanego, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte, mimo nakłaniania stron do zawarcia ugody przebieg granicy nie został ustalony. Wobec rozbieżnosci w przebiegu grnicy w poprzednim operacie ewidencyjnym i obecnie obowiązującym, nie wydano decyzji o rozgraniczeniu, lecz postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. umorzono postępowanie a sprawę z urzędu przekazano do Sądu Rejonowego w K. Urząd nie posiada informacji w jaki sposób sprawa ta została rozstrzygnięta. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. K. S. skierowała do WINB zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewódzki Instektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie nie jest uzasadnione. Uznał, że organ nadzoru budowlanego w związku z zawieszeniem postępownia nie pozostaje bezczynny. Nastepnie pismem z dnia [...] marca 2008 r. K. S. wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalenia granicy z działkami z urzędu i zastabilizowania graniczników na gruncie. Odpowiedzi na ww. pismo organ udzielił przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. W dniu 22 maja 2012 r. (data wpływu), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęła skarga (pismo z dnia 17 kwietnia 2012 r.) K. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 2507/5 w K. Skarżąca zawnioskowała o zasądzenie kosztów postępowania oraz nałożenie na organ grzywny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. Podała, że licząc na pozytywne załatwienie sprawy przez J. W. tj. wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do właściwego organu nie zaskarżyła postanowienia PINB w K. o zawieszeniu postepowania. Do dnia dzisiejszego sprawa nie została zakończona. Podała, że nic nie usprawiedliwia organu w prawie pięcioletniej zwłoce w podjęciu zawieszonego postępowania. Sytuacja taka jest niedopuszczalna i brak jest przesłanki pozwalającej organowi na trwanie w bezczynności. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1716/98 wskazała, że w wypadku gdy postępowanie zawieszono w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a strona wezwana na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ zobowiązany jest we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienie wstepne. Taka sytuacja zaistniala w przedmiotowej sprawie. PINB w K. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i wezwał J. W. do wystąpienia w wyznaczonym terminie ([...] maja 2007r.) do właściwego organu o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami 2507/5 i 2506/1. Termin do złożenia dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego zakreślony został przez organ na [...] czerwca 2007 r. Do dnia dzisiejszego J. W. nie podjął żadnych dzialań i nie wystąpił o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej organ zgodnie z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. winien zastosować nadzwyczajny tryb i we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienie prejudycjalne i załatwić sprawę. Jej zdaniem organ winien zastosować środki dyscyplinujące stronę do podjęcia działań. Powyższe okoliczności powodują, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i przedstawiając tok postępowania wskazał, że w związku z zawieszeniem postępowania administracyjnego nie pozostaje bezczynny. W dalszej części podał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i znajduje oparcie w dyspozycji art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270/. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, a więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia /pkt 1 - 3/ oraz w sprawach w których mogą być wydane akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., który w § 1 i w § 2 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy w oparciu o przedstawione przez stronę dowody, dowody powszechnie znane lub znane organowi z urzędu - bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., które Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zostało doręczone w tym samym dniu. Bezspornym również w rozpoznawanej sprawie jest, że pismem z dnia [...] listopada 2006 r. w/w organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr 2507/5 w K. nr [...]. Bezspornym również jest, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie. Jednocześnie, w oparciu o teść art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązując J. W. do wystąpienia w terminie do [...] maja 2007 r. do Burmistrza [...] o ustalenie przebiegu granic między działkami 2507/5 i 2506/1 położonymi w K. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., mając na uwadze upływ wyznaczonego w/w postanowieniem terminu wezwał J. W. do przedłożenia określonego tym postanowieniem dowodu pod rygorem zastosowania uregulowań zawartych w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Wobec wniosku J. W. o przedłużeniu wyznaczonego terminu do dnia [...] września 2007 r. organ zwrócił się pismem z dnia [...] października 2007 r. do Burmistrza [...] o udzielenie informacji w przedmiocie złożenia wniosku przez zobowiązanego. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi z dnia [...] października 2007 r. postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. zostało umorzone na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś sprawa przekazana została z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K. Z przedłożonego przez skarżącą postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt [...] postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, na podstawie art. 512 § 1 kpc zostało umorzone wobec cofnięcia przez J. W. wniosku o rozgraniczenie nieruchomości pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu zasadna jest skarga na bezczynność organu zarówno w zakresie niepodjęcia zawieszonego postępowania, jak i w konsekwencji załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej. Przepis bowiem art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 79 § 1 pkt 4 wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Z kolei przepis § 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli zawieszone postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z przepisu zaś art. 100 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że uregulowanie zawarte w § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania /§ 1/ nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że jeżeli zobowiązany postanowieniem o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. do podjęcia określonej czynności nie wykonał jej, co tak jak w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, organ winien podjąć zawieszone postępowanie oraz w oparciu o przepisy art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. zastosować przewidziany tym przepisem nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i załatwić sprawę. Z ugruntowanego stanowiska doktryny w tym zakresie wynika, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego, gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej z sytuacji wyliczonych w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. jest obligatoryjne / B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 432/. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości że J. W. mimo zobowiązania zawartego w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, a następnie mimo wezwania go przez organ pismem z dnia [...] lipca 2007 r., które zostało doręczone w dniu [...] lipca 2007 r., nie wystąpił o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był zatem, jak nakazuje art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie, a następnie załatwić sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2006 r. Niepodjęcie tych działań, tak jak domaga się skarżąca, uzasadnia postawienie organowi administracji, w tym przypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zarzutu bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadność wydania przez orzekający Sąd rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 149 § 1 przywołanej wyżej ustawy wynika również z faktu, że skarżąca wyczerpała tryb warunkujący wniesienie skargi na bezczynność zwracając się do organu nadrzędnego - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarówno że skargą na bezczynność w przedmiocie zawieszenia postępowania, jak i ze skargą na bezczynność organu I instancji w załatwieniu sprawy wszczętej jej wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. Mając na uwadze zaś znaczną /ok. pięcioletnią/ bezczynność organu zarówno w zakresie niepodejmowania zawieszonego postępowania, jak również nierozstrzyganie sprawy pomimo istnienia stosownych trybów przewidzianych art. 100 § 2 i § 3 k,p.a., w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność cechuje się rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie sprawy Sąd uwzględnił również wniosek skarżącej o nałożenie organowi grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, Sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony /a taki wniosek skarżąca złożyła/ o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z kolei przepis art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze powyższe uregulowania, grzywna w wysokości 1000 zł spełni cele przewidziane art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zważywszy również wyrażone w przedmiocie bezczynności stanowisko organu nadrzędnego - Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. akceptujące bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Mając na uwadze zakres uregulowania zawartego w zastosowanym przepisie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie odnosi się ani do zarzutów merytorycznych skargi, ani też do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd działając na podstawie art. 149 i art. 137 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jen. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 przytoczonej wyżej ustawy.