II SAB/Rz 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Szpitala w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala w [....] do rozpoznania wniosku strony skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 14 grudnia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Szpitala w [....] na rzecz strony skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Dyrektora Szpitala w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 14 grudnia 2021 r. S. sp. z o. o. (dalej: "skarżąca", "spółka") zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie siedmiu certyfikatów inżyniera serwisu Ł.T., złożonych w toku przetargu o numerze [...] przez spółkę M. sp. z o.o. (dalej: "wykonawca"). Wniosła o przekazanie ww. informacji w formie skanów lub elektronicznych wersji ww. dokumentów przesłanych na wskazany adres e-mail, na płycie CD lub innym nośniku danych. Skarżąca podniosła, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w żaden sposób nie uzasadnia, dlaczego certyfikaty mają być chronione i dlaczego stanowić mają tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazała, że wnioskowane certyfikaty stanowią dokumenty mające potwierdzać spełnienie warunku udziału w postępowaniu przetargowym. Zaznaczyła, że wniosek dotyczy wszystkich części, na które M. sp. z o.o. złożyła ofertę. W piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. Dyrektor poinformował, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji publicznej, ponieważ wykonawca zastrzegł tą część oferty oraz wykazał w odrębnych pismach, że są to zastrzeżone informacje i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Dyrektora w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich przedłożonych certyfikatów szkoleniowych inżynierów serwisu zgłoszonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego o nazwie: "Przeglądy techniczne okresowe aparatury medycznej", nr postępowania: [...], zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."). Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia ww. informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz spółki sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że w ww. postępowaniu wezwała organ do przedłożenia m.in. certyfikatów szkoleniowych inżynierów serwisu spółki M. W dniu 18 listopada 2021 r. w odpowiedzi na wezwanie organu wykonawca przekazał dokumenty i oświadczenia, jednakże jedynie częściowo zgodnie z wnioskiem. W zakresie certyfikatów szkoleniowych inżynierów serwisu udzielił odpowiedzi o odmowie udostępnienia dokumentacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa i wskazując, że nie są to informacje znane ogółowi, ani takie, o których każdy przedsiębiorca może dowiedzieć się w normalnym toku czynności. Następnie w dniu 2 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła o niezwłoczne przekazanie uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz całości oferty, jej uzupełnień i załączonych do niej dowodów. Spółka podniosła, że aby zastrzeżone informacje mogły zostać nieujawnione, wykonawca musi najpierw "wykazać", czyli udowodnić, że w stosunku do tych informacji ziściły się wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913; dalej: "u.z.n.k."). Skarżąca podała, że pomimo upływu terminu określonego w u.d.i.p., organ nie udzielił wnioskowanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie wyjaśnił powodów opóźnienia ani terminu, w jakim nastąpi udostępnienie informacji. Ponadto Dyrektor nie dokonał analizy czy żądane informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, ani tego czy zostały prawidłowo zastrzeżone przez wykonawcę. Nie wskazał również, aby przepisy ustawy nie znajdowały zastosowania z uwagi na brak publicznego charakteru żądanych informacji. W ocenie skarżącej organ pozostaje zatem w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w dniu 30 listopada 2021 r. wpłynął wniosek skarżącej o przesłanie dokumentów dotyczących wyjaśnienia rażąco niskiej ceny oraz certyfikatów ze szkoleń wykonawcy, a następnie w dniu 2 grudnia 2021 r. kolejny, o przesłanie uzasadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz oferty w zakresie jej uzupełnień oraz dołączonych dowodów. Organ podał, że w odpowiedzi nie przekazał skarżącej wyjaśnienia rażąco niskiej ceny, ponieważ nie dysponował takim dokumentem, natomiast w zakresie wnioskowanych certyfikatów wykonawca zastrzegł je jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka składała kolejne wnioski, w tym ten z dnia 14 grudnia 2021 r. Odpowiedzi udzielono w dniu 14 stycznia 2022 r. decyzją w przedmiocie odmowy udzielania przedmiotowej informacji, gdyż ta część oferty została zastrzeżona przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa, zatem w ocenie Dyrektora bezczynność nie wystąpiła. Organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na tajemnicę przedsiębiorcy, który w zakresie wnioskowanej informacji publicznej oferuje, dostarcza usługi lub dostawy w ramach zamówienia publicznego. Organ zaznaczył, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, co w ocenie organu ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dyrektor zwrócił uwagę, że art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wprost wskazuje, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Słowo "odpowiednio" wskazuje, iż przepisów tych nie stosuje się wprost, zatem po stronie podmiotu, który nie jest organem władzy publicznej nie ma takich samach rygorów formalnych jak w przypadku tychże organów. Zdaniem organu, skoro więc udzielono właściwej odwiedzi skarżącej to nie zachodzi bezczynność jako taka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych. Kontroli Sądu poddana została bezczynność Dyrektora Szpitala w [...] w zakresie nie rozpoznania wniosku z dnia 14 grudnia 2021 r. dotyczącego przekazanie certyfikatów inżyniera serwisu Ł.T. – 7 sztuk złożonych w toku przetargu o numerze [...] przez spółkę M. sp. z o.o. Za przyjęciem przedmiotu zaskarżenia zadecydowało dołączenie do skargi wskazanego wyżej wniosku, jak i udzielonej na niego przez organ odpowiedzi. W treści skargi skarżący powoływał się na różne pisma, ale jak wynika z akt postępowania dopiero pismo z 14 grudnia 2021 r. zainicjowało postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto tylko to pismo zostało dołączone do skargi. Jak wynika z akt zarówno to pismo, jak i inne pisma, o których mowa w skardze zostały zainicjowane w związku z wyborem oferty na zamówienie i w konsekwencji odrzuceniu oferty strony skarżącej. W toku postępowania ofertowego strona skarżąca składała liczne pisma, ale jak wskazano dopiero pismo z 14 grudnia 2021 r, dotyczyło udzielenia informacji publicznej i może zostać ocenione w tym trybie. Pismem tym skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji poprzez przekazanie certyfikatów inżyniera serwisu Ł.T. złożonych w toku przetargu. W odpowiedzi udzielonej w dniu 14 stycznia 2022 r. organ wskazał, że nie może udostępnić informacji publicznej w zakresie żądanym, gdyż wykonawca zastrzegł tą część oferty oraz wykazał, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Przytaczając treść art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1129 ), w myśl którego: nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że podmiot, do którego skierowano wniosek Dyrektor Szpitala jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Szpital bowiem jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym. Dyrektor Szpitala jest zaś podmiotem reprezentującym podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Z kolei żądana informacja dotycząca umów, przetargów, zapotrzebowania na materiały biurowe stanowi informacje o wydatkowaniu środków publicznych zatem jest informacją publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Dla oceny zarzucanej bezczynności konieczna jest w pierwszej kolejności ocena zachowania terminu, a następnie kompletności odpowiedzi w porównaniu do zakresu żądania. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl z kolei art. 14. 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przepisie art. 5 u.d.i.p. uregulowano ograniczenie prawa do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych ( ust. 1 ). 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (...). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje zawsze w formie decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie wniosek został skierowany w dniu 14 grudnia 2021 r., odpowiedzi udzielono w dniu 14 stycznia 2022 r. Już porównanie daty skierowanego żądania z datą udzielonej odpowiedzi wskazuje na uchybienie 14 -o dniowego terminu do załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy organ uchybi terminowi udzielając jednak odpowiedzi Sąd stwierdza bezczynność bez zobowiązywania organu do udzielenia odpowiedzi. W sytuacji natomiast, gdy organ uchybił terminowi i jednocześnie nie udzielił odpowiedzi bądź nie udzielił odpowiedzi w pełnym zakresie, Sąd zobowiązuje organ do udzielenie odpowiedzi odpowiadającej zakresowi żądania, co nie zawsze musi prowadzić do udostępnienia żądanej informacji. W świetle powyższego należy dokonać oceny czy udzielona odpowiedź odpowiada prawu. Jak wynika z wyżej powołanych przepisów i co nie podlega żadnej dyskusji w sytuacji gdy żądane informacje publiczne są chronione tajemnicą organ odmawiając udzielenia żądanej informacji dokonuje tego w formie decyzji. Do decyzji takiej mają zastosowanie, w przeciwieństwie do innych form udzielenia odpowiedzi w trybie u.d.i.p., przepisy k.p.a., z których wynika prawo do wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odmawiając udzielenia informacji publicznej powołał się na objęcie informacji tajemnicą. W takiej sytuacji jedyną i prawidłową formą udzielenia odpowiedzi była decyzja. W niniejszej sprawie organ udzielając odpowiedzi w formie pisemnej, niezależnie od oceny zasadności treści pisma, naraził się na zarzut bezczynności, co mając na uwadze Sąd zobowiązany był do stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Forma rozpoznania nie odpowiadała prawu. Nie ma racji organ twierdząc, że forma ta ma zastosowanie wyłącznie do organów władzy publicznej. Jak wyjaśniono na wstępie Dyrektor Szpitala jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie i na zasadach u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p., na który powołuje się organ, a zgodnie z którym: "do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio", nie oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na informacje chronione może być pozbawione formy decyzyjnej. Zwrot "odpowiednio" oznaczać będzie np., że wobec braku organu wyższego stopnia nad organem wydającym decyzję przysługiwać będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu. Brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia do zwolnienia organu z zachowania formy decyzji. W wyroku z 10 listopada 2017 r. I OSK 3312/15 Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do okoliczności sprawy wskazał, że o ile skarżony organ nie jest organem władzy publicznej, to pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zatem zastosowanie przepisów k.p.a. przez niego przy odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Sąd dokonując tej oceny miał przede wszystkim na uwadze, że podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji tj., Szpital nie zajmuje się na co dzień sprawami administracyjnymi. Mając również świadomość, że zagadnienie informacji publicznej budzi wątpliwości, tak organów, jak i sądów uznał, że przykładanie do Szpitala wysokiego miernika staranności nie jest uzasadnione. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że pomiędzy podmiotami istniała stała korespondencja, która wyklucza przyjęcie uporczywego unikania odpowiedzi przez organ. Ocena, czy w rzeczywistości żądane informacje stanowią informacje chronione tajemnicą podlegać będzie ocenie dopiero przy kontroli wydanej w tym zakresie decyzji, w przypadku jej ewentualnego zaskarżenia. O kosztach na które składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika Sąd, orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 usta. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).