II SAB/Rz 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- II SAB/Rz 27/07 U Z A S A D N I E N I E W skardze, R.P. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. B.M.-P., przypisuje Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność polegającą na odmowie podjęcia czynności w sprawie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przez Spółkę C. przy budowie budynku użyteczności publicznej Galeria N.M. Z tekstu skargi m. innymi wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. C. pozwolenia na budowę inwestycji o nazwie: Budynek użyteczności publicznej Galeria N.M. z instalacjami i przyłączami, zaś w dniu 3.10.2006 r. nadał tej decyzji klauzulę ostateczności. Zdaniem skarżącego stwierdzenie ostateczności nastąpiło w wyniku rażącego naruszenia przepisów procesowych regulujących doręczenia, co podniósł Wojewoda w postanowieniu z dnia 27.04.2007 r., Nr[...]. Wskazanym postanowieniem dołączonym do skargi, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania R.P. od w/w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5.09.2006 r., a w uzasadnieniu wyjaśnił, że doręczenie stronie decyzji o pozwoleniu na budowę było nieskuteczne, bowiem w dniu 6.10.2006 r. Prezydent Miasta posiadał już wiedzę, iż R.P. ustanowił w dniu 14.09.2006 r. pełnomocnika, zatem decyzję należało doręczyć pełnomocnikowi. W konkluzji Wojewoda stwierdził, iż Prezydent Miasta powinien doręczyć decyzję pełnomocnikowi i dopiero od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi zacznie biec termin do wniesienia odwołania. Po otrzymaniu rzeczonego postanowienia, skarżący pismem z dnia 7.05.2007 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o anulowanie klauzuli ostateczności. W dniu 14.05.2007 r. skarżącemu doręczono do wiadomości pismo Prezydenta Miasta z dnia 11.05.2007 r. skierowane do inwestora Spółki C., informujące o anulowaniu klauzuli ostateczności nadanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5.09.2006 r. Także w dniu 14.05.2007 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego decyzję z dnia 5.09.2006 r., a w dniu 24.05.2007 r. skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Wojewody. Po powzięciu wiadomości, że inwestycja mimo anulowania klauzuli ostateczności i wniesienia w terminie odwołania jest realizowana, skarżący pismami z dnia 10 i 14.05.2007 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę C. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8.06.2007 r. odmówił wstrzymania robót budowlanych twierdząc, iż nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 5.09.2006 r. jest decyzją ostateczną, jak ustalił organ architektoniczno-budowlany, czy też nie. W związku z powyższym, skarżący w dniu 18.06.2007 r. zaskarżył stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia 26.07.2007 r. wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności mające na celu zbadanie czy zachodzą okoliczności dające podstawę do wstrzymania prowadzonych robót oraz że do wstrzymania budowy konieczne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, iż budowa prowadzona jest w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ale nie ustosunkował się do bezczynności organu I instancji. W takiej sytuacji skarżący w dniu 10.08.2007 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30.08.2007 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26.07.2007 r. Zdaniem strony skarżącej pismo z dnia 30.08.2007 r., doręczone pełnomocnikowi w dniu 5.09.2007 r. narusza art. 6, 7, 8, 9, 11 i 16 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sprawa odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5.09.2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Spółce z o.o. "C." w R. jest w toku. Stanowisko Wojewody będzie podstawą do podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na obecnym etapie brak jest zatem podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie na bezczynność organu, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie zamknięcia rozprawy sądowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Prezydent Miasta decyzją z dnia 5.09.2006 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Spółce z o.o. "C." w Rzeszowie na inwestycję pn.: budynek użyteczności publicznej "Galeria N.M." z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działkach wymienionych w decyzji, położonymi przy ul. K. i K. w R. W dniu 3.10.2006 r. nadał tej decyzji klauzulę ostateczności. Jedną ze stron tego postępowania był R.P., który wniósł na tą decyzję odwołanie. Postanowieniem z dnia 27.04.2007 r., Nr[...], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania R.P. i wyjaśnił, że wymieniony w dniu 14.09.2006 r. ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zatem decyzja powinna być doręczona pełnomocnikowi, a nie stronie. W takiej sytuacji doręczenie decyzji organu I instancji R.P. w dniu 6.10.2006 r. nie było skuteczne. Z tego względu Wojewoda stwierdził, że nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania i zalecił doręczyć decyzję z dnia 5.09.2006 r. pełnomocnikowi R.P. W dniu 14.05.2007 r. Prezydent Miasta doręczył decyzję pełnomocnikowi, który wniósł odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy Prezydenta Miasta przesłał Wojewodzie i w piśmie przewodnim z dnia 30.05.2007 r. stwierdził, że odwołanie sporządzone i podpisane przez pełnomocnika R.P. zostało wniesione w ustawowym terminie. W chwili wyrokowania odwołanie nie było jeszcze rozpatrzone przez Wojewodę. Pismem z dnia 7.05.2007 r. pełnomocnik R.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta o anulowanie klauzuli ostateczności zamieszczonej na decyzji z dnia 5.09.2007 r. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 11.05.2007 r., skierowanym do inwestora Spółki z o.o. "C." i doręczonym do wiadomości pełnomocnikowi skarżącego stwierdził, że ostateczne postanowienie Wojewody z dnia 27.04.2007 r. podważa jednocześnie klauzulę ostateczności w którą decyzja ta została opatrzona. Pismami z dnia 10.05. i 14.05.2007 r., wniesionymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pełnomocnik skarżącego domagała się wstrzymania wykonania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia 5.09.2007 r. W piśmie z dnia 8.06.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania prowadzonych robót budowlanych i wyjaśnił, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jest jedną z "faz" postępowania o jakim mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm./, a takie postępowanie wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek strony. Wstrzymanie robót budowlanych może nastąpić tyko wtedy, gdy budowa obiektu budowlanego prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 4.10.2006 r. organ nadzoru budowlanego otrzymał decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5.09.2007 r., na odwrocie której zamieszczona została adnotacja "niniejsza decyzja jest ostateczna z dniem 3.10.2006 r.". Organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania, czy decyzja z dnia 5.09.2007 r. jest decyzją ostateczną, jak ustalił organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, czy też nie. W piśmie z dnia 18.06.2007 r., pełnomocnik skarżącego wniosła "skargę na działania PINB" do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w skardze tej zarzuciła, że organ I instancji celowo nie podejmuje czynności w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę C. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5.09.2006 r. Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 26.07.2007 r., Nr [...] podzielił w całości stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia 8.06.2007 r. Wskazane pismo organu wyższego stopnia doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1.08.2007 r. W dniu 10.08.2007 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo pełnomocnika skarżącego wzywające w/w organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie podjęcia czynności w sprawie zobowiązania PINB do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych realizowanych przez inwestora na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5.09.2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30.08.2007 r., Nr [...] podtrzymał swoje stanowisko zamieszczone w piśmie z dnia 26.07.2007 r. Wskazane pismo doręczono pełnomocnikowi w dniu 5.09.2007 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została złożona w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 24.09.2007 r. Ustawa z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwana dalej skrótem p.p.s.a., nie określa pojęcia stanu bezczynności organów. W piśmiennictwie przyjęto zapatrywanie oparte częściowo na wykładni historycznej wynikającej z nieobowiązującego już art. 216 k.p.a., że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie określonym w k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności /por. Tadeusz Woś – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2005, str. 86/. Z art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, iż skarga na bezczynność organów przysługuje w przypadkach określonych w pkt. 1-4, czyli w przypadkach gdy sprawa powinna być zakończona decyzją administracyjną, postanowieniem na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, albo rozstrzyga sprawę co do istoty, a w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym w sprawach, w których wymagane jest wydanie postanowienia, na które służy zażalenie, albo kiedy wymagane jest wydanie aktu nie będącego decyzją lub postanowieniem w rozumieniu k.p.a. lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przedstawionych wcześniej ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący działający przez pełnomocnika w pismach skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądał wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora Spółkę z o.o. C. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i dodał, że klauzula ostateczności zamieszczona na decyzji z dnia 5.09.2006 r. została anulowana przez Prezydenta Miasta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8.06.2007 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i podał przyczyny odmowy. Na bezczynność w/w organu, skarżący wniósł skargę /pismo z dnia 18.06.2007 r./ do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie dopatrzył się bezczynności i podtrzymał stanowisko organu I instancji /pismo z dnia 26.07.2007 r./. W takiej sytuacji skarżący pismem z dnia 10.08.2007 r. wezwał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zobowiązania PINB do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę z o.o. C. Wymieniony organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26.07.2007 r. /k. 30 akt administracyjnych/, po czym pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na rozprawie sądowej /13.12.2007 r./ pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26.07.2007 r. traktuje jako akt administracyjny inny niż decyzja lub postanowienie i z tego względu wzywała w/w organ do usunięcia naruszenia prawa. Dalej wyjaśniła, że jej zdaniem bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polega na zaniechaniu podjęcia interwencji w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to równocześnie, iż w takiej sytuacji nie składała zażalenia o jakim mowa art. 37 § 1 k.p.a. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Z przytoczonego wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego wynika konkluzja, że pismo skarżącego z dnia 18.06.2007 r. wniesione do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. Natomiast pismo tego organu z dnia 26.07.2007 r., Nr [...] jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi /art. 238 § 1 k.p.a./. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego /por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.12.1999 r., III SAB 7/1999 – ONSA Nr 1/2001 r., poz. 27 oraz z dnia 1.12.1998 r. III SA 1636/97 – LEX nr 37138/. Zdaniem Sądu in merito, wskazane orzeczenia są również aktualne na tle obecnego stanu prawnego, bowiem tekst art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. odpowiada treści art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 17 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm./. Oznacza to równocześnie, że w przypadku niezałatwienia skargi zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, a także w przypadku nieudzielania odpowiedzi na skargę – nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi oraz na zaniechanie udzielenia odpowiedzi na skargę. W takiej sytuacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10.08.2007 r., zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a. należy traktować jako ponowienie skargi i tak to uczynił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia 30.08.2007 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26.07.2007 r. Wychodząc poza granice skargi /art. 134 § 1 p.p.s.a./, Sąd dodatkowo oceniał sprawę na tle art. 37 § 1 k.p.a. i przy założeniu, że pismo skarżącego z dnia 18.06.2007 r. jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to negatywna dla strony odpowiedź organu wyższego stopnia nie stanowi bezczynności tego organu i nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, który zdaniem strony powinien wydać żądany akt administracyjny. Z podanych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.