II SAB/Rz 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Powiatowych do rozpoznania wniosku W. S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt. 1 wniosku, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz skarżącego W. S. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [..] września 2010 r. W.S. wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w D. (dalej "ZDP w D.") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie mu drogą pocztową na adres prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa FHU [...] W.S. w T. wszystkich przedkładanych przez wnioskodawców pism z 2010 r. koniecznych do uzyskiwania poszczególnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego celem wykonania prac przy użyciu podestu ruchomego (podnośnika koszowego) polegających na montażu oraz demontażu w pasie drogowym reklam, banerów, flag, dekoracji świątecznych i okolicznościowych wraz z załącznikami. Ponadto zażądał nadesłania wszystkich wydanych w 2010 r. decyzji w przedmiocie zajmowania pasa drogowego celem wykonania prac przy użyciu podestu ruchomego (podnośnika koszowego) polegających na montażu oraz demontażu w pasie drogowym reklam, banerów, flag, dekoracji świątecznych i okolicznościowych w pasie drogowym. Domagał się też treści wewnętrznych regulacji prawnych będących podstawą do załatwiania spraw i wydawania decyzji w powyższym przedmiocie oraz ewidencji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu prowadzonej przez organ zarządzający ruchem prowadzonej od początku 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia [..] września 2010 r. ZDP w D. przesłał wnioskodawcy kserokopie wniosku wnioskodawcy dotyczącego zajęcia pasa drogowego celem wykonania prac związanych z użyciem podnośnika koszowego, kserokopię wydanej decyzji na czas zajęcia pasa drogowego celem wykonania prac przy użyciu podnośnika koszowego, kserokopie uchwały nr [...]/2004 Zarządu Powiatu D. z dnia [..] maja 2004 r. i uchwały nr [..]/04 Rady Powiatu D. z dnia 2004r. Organ poinformował skarżącego, że we wskazanym okresie wpłynął tylko jeden wniosek i wydano jedna decyzję. Natomiast względem wniosku w zakresie zagadnienia związanego z zarządzaniem ruchem wyjaśniono, że organem właściwym w tym obszarze jest Starosta, a informacja na temat ewidencji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu zostanie mu udzielona przez Wydział Komunikacji i Transportu. Pismem z dnia [..] listopada 2010 r. skierowanym do ZDP w D. W.S. stwierdził, że nie udzielono mu wszystkich żądanych informacji. Zwrócił się, aby odmowa udostępnienia żądanych informacji nastąpiła w drodze decyzji zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.o.i.d.p."). W odpowiedzi ZDP w D. zawartej w piśmie z dnia [..] grudnia 2010 r. organ poinformował wnioskodawcę, że udzielenie informacji nastąpiło na podstawie art. 6 ust. 4a u.o.d.i.p. Wskazano, że na podstawie art. 28 i art. 73 k.p.a. dostęp do akt administracyjnych jest ograniczony i przysługuje jedynie stronom i uczestnikom na prawach strony, a wnioskodawca statusu takiego nie posiada. Organ stwierdził, że przepisu u.o.d.i.p. nie upoważniają wnioskodawcy do udostępnia mu innych jeszcze materiałów. W ocenie ZDP w D. tym samym żądane informacje zostały mu udzielone wobec czego nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. W skardze W.S. zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych informacji publicznych i przez to naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. przez nie udostępnienie informacji zgodnie z treścią wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zawarcia przez skarżącego w jednym piśmie procesowym kilku skarg na bezczynność ZDP w D. w sprawie kolejnych wniosków swojego autorstwa o udostępnienie informacji publicznej o odmiennych zakresach przedmiotowych oraz bezczynności w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie dokonano rozdzielenia skarg zgodnie z art. 57 §3 p.p.s.a. Skargę na bezczynność w przedmiocie podania z dnia [..] września 2010 r. oraz pisma z dnia [..] listopada 2010 r. zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Rz 28/11 uznając je za jedną sprawę administracyjną. W powyższym zakresie w uzasadnieniu skargi (litera "a", "b" oraz "e", a także odpowiednio załączniki nr "1", "2" i "5") podano, że do dnia wniesienia skargi żądania nie zostały wykonane. Odpowiedź z dnia [..] września 2010 r. była niekompletna m.in. przez to, że nadesłany projekt organizacji ruchu nie zawierał części opisowej, brak było pisma opiniującego projekt organizacji ruchu sygnowanego przez właściwego Komendanta Policji. Nadesłane dokumenty miały zakryte informacje, m.in. w zakresie adresu adresata decyzji i zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz wnioskodawcy. O niekompletności odpowiedzi nie został on przez organ powiadomiony. Nie otrzymał kompletnego, złożonego przez wnioskodawcę wniosku, a jedynie jego wycinek. Takie działanie organu skarżący uznał za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Powołując się na przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zawierający legalną definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, stwierdził, że żądane przez niego dokumenty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, ponieważ wnioskodawca składając w ZDP w D. te dokumenty nie podjął niezbędnego działania w celu zachowania ich w poufności, o której mowa w powołanym przepisie. Zarzucił też, że organ nie wydał decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. Wskazał, że odmowę uzasadniono przez wybiórcze powołanie przepisów art. 2 ust.1 oraz art. 5 ust.2 u.o.d.i.p. pomijając treść przepisów art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1) i pkt 2), art. 6 ust. 1 pkt 3) i pkt 4) oraz art. 10 ust. 1 u.o.d.i.p. Takie selektywne wydobywanie treści z norm aktów prawnych skarżący uznał za rażące uchybienie i nadużycie ze strony organu. Ponadto stwierdził, że powołany przez organ w piśmie z dnia [..] grudnia 2010 r., przepis art. 6 ust. 4a) u.o.d.i.p. nie istnieje. Nie zgodził się również z argumentacją organu opartą na przepisach k.p.a. w odniesieniu do dostępu stron i uczestników do akt administracyjnych. W jego ocenie przepisy te nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Zakwestionował stanowisko, aby u.o.d.i.p. nie stanowiła podstawy do udostępniania wniosków i innych materiałów. W odpowiedzi na skargę ZDP w D. wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Organ wyjaśnił, że udostępnił wnioskodawcy żądanych informacji na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.o.d.i.p., czego dowodem są pisma z dnia 2 i 3 marca 2011 r. Odmowa kserowania projektów czasowej organizacji ruchu następowała na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.d.i.p. Ponadto dostęp do akt administracyjnych jest ograniczony przepisami art. 28 i art. 73 k.p.a. Organ miał na względzie także przepisy chroniące prawa autorskie twórcy projektu czasowej organizacji ruchu. Zwrócono też uwagę, że skarżący występował z żądaniem kserowania w/w projektów po to, aby móc się na nich wzorować, co przyznał w piśmie z dnia [..] listopada 2010 r. Brak zgody autora projektów uniemożliwiał ich udostępnienie skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli określa treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga W.S. zasługuje w części na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ZDP w D. częściowo pozostaje w bezczynności. Wniosek taki jest konsekwencją analizy składanego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo to ograniczone jest dyspozycją art. 5 ustawy. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej następuje w trybie określonym w art. 7 ustawy, przy czym na wniosek zainteresowanego udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem jeżeli środki techniczne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji umożliwiają realizację żądania zawartego we wniosku. W przypadku, gdy udostępnienie takie jest niemożliwe dysponent informacji publicznej powinien poinformować wnoszącego wniosek o sposobie i formie udostępnienia informacji. Przyjęcie dla określonego rodzaju informacji statusu informacji publicznej nie oznacza, że informacja taka zawsze podlega udostępnieniu. Prawo do żądania udostępnienia informacji jest zawsze ograniczone jeżeli w tym zakresie obowiązują przepisy zakazujące udostępnienia informacji. Jednak z faktu, że informacja będąc publiczną nie może być udostępniona, nie wynika by podmiot dysponujący informacją publiczną mógł powiadomić stronę, że informacja publiczna nie może być udzielona. W takim przypadku organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacją publicznej stosowanie do treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie ZDP w D. odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji związanej z prowadzeniem prac w pasie drogowym pozostaje w bezczynności. Zatem w tym zakresie skarga podlega uwzględnieniu, a zarzut naruszenia prawa w niej wskazany jest trafny. Nie można zgodzić się w praktyką przyjętą przez ZDP w D., która sprowadza się do informacji, że posiadana przez ten organ dokumentacja, w tym projekty zmiany organizacji ruchu w związku z prowadzeniem prac w pasie drogowym podlega ochronie prawa autorskiego i przez to nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy, a w konsekwencji brak dostępu do takiej informacji może być załatwiony pismem. Odmowa udostępnienia informacji ma przybrać formę decyzji wydanej w stosownym trybie. Nie wydanie decyzji należy traktować jako bezczynność i w tym zakresie zarzut skargi jest zasadny. Podkreślić należy, że w orzecznictwie pojecie informacji publicznej jest ujmowane szeroko. Informację taką stanowią nie tylko dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale także dokumenty wytworzone przez inne podmioty będące w dyspozycji zobowiązanego do udzielenia informacji, nawet wówczas, gdy w stosunku do nich przysługują inne uprawnienia w tym prawa autorskie (szerzej: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Zatem organ dysponujący informacją publiczną ma obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Nie wydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością, która musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązanie organu do oznaczonego działania. Z tego powodu skarga W.S. w części dotyczącej nieudzielania informacji polegającej na wglądzie w część opisową projektów organizacji ruchu i innych związanych z tym dokumentów jest zasadna, co oznacza, że w tym zakresie ZDP w D. pozostaje w bezczynności. W pozostałym zakresie skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu skarżący otrzymał informację w zakresie w jakim żądał. Z tego powodu skarga nie mogła być uwzględniona, bo organ nie pozostawał w bezczynności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 149 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.