II SAB/Rz 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 października 2021 r. w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej zwany: Skarżącym) jest bezczynność Marszałka Województwa [...] (dalej zwany: Marszałkiem Województwa, Organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że w dniu 2 października 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, J. M. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o udostępnienie projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości [...]. W toku czynności organizacyjnych wniosek z dnia 2 października 2021 r., pismem z dnia 11 października 2021 r. został przekazany do Departamentu Organizacyjno-Prawnego. W odpowiedzi Departament Organizacyjno-Prawny pismem z dnia 15 października 2021 r. przekazał wniosek do Departamentu Dróg i Publicznego Transportu Zbiorowego do załatwienia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 19 października 2021 r. Marszałek Województwa [...] poinformował Skarżącego, że nie posiada wersji elektronicznej dokumentu, w rozumieniu definicji dokumentu elektronicznego, stanowiącego odrębną całość znaczeniową zbioru danych uporządkowanych, zawartej w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 670). Jednocześnie poinformował, że istnieje możliwość, po wcześniejszym ustaleniu terminu, wglądu do wersji papierowej projektu stałej organizacji ruchu opracowanego dla przedmiotowej drogi wojewódzkiej. Pismo zostało odebrane przez Skarżącego w dniu 2 listopada 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. M. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z dnia 2 października 2021 r. dotyczącego udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości [...], zbadanie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to nałożenie grzywny na Organ zobowiązany oraz o zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Marszałek Województwa [...] nie udostępnił mu żądanych informacji. Termin do udostępnienia żądanej informacji upłynął w dniu 16 października 2021 r. Skarżący wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, że Marszałek Województwa jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich, a zatem zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o uznanie skargi za bezpodstawną i podlegającą odrzuceniu wobec niespełnienia przesłanek wskazanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). W uzasadnieniu Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności, gdyż odpowiedzi na wniosek z dnia 2 października 2021 r. udzielił pismem z dnia 19 października 2021 r., które zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 2 listopada 2021 r. Ponadto brak wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu wynika z charakteru składanych do zatwierdzenia projektów oraz z zakresu, który obejmują. Projekty mają charakter stały, bądź czasowy oraz mogą dotyczyć dłuższego odcinka drogi albo też obejmują swoim zakresem niewielki element, a każdy z tych projektów stanowi oddzielne opracowanie w wersji papierowej. Końcowo Organ wskazał, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, tj. bez wniesienia ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy więc wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Dla Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiot wniosku strony skarżącej obejmował dane wpisujące się w pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Należy przypomnieć bowiem, że w swym wniosku z dnia 2 października 2021 r. (o tej samej dacie doręczenia według UPP), J. M. poprosił Organ o udostępnienie poprzez platformę ePUAP projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miejscowości [...]. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że sprawa organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania (prawo powszechnego dostępu), należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, LEX. LEGALIS). Dokument o jakim tu mowa zawiera więc dane publiczne, których dysponentem jest organ administracji publicznej pełniący obowiązki zarządzającego ruchem na drodze publicznej. W myśl art. 10 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei w myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; dalej r.s.w.z.r.), projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organem dysponującym tym dokumentem w odniesieniu do drogi wojewódzkiej jest Marszałek Województwa, który z mocy powołanego wyżej przepisu P.r.d., pełni funkcje organu zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich. Zatem nie może stanowić kwestii w tej sprawie, że wobec złożonego przez J. M. w drodze elektronicznej wniosku należało stosować przepisy u.d.i.p. Potwierdza to sam Organ, który w piśmie z dnia 19 października 2021 r. poinformował Skarżącego o istniejącej możliwości wglądu do wersji papierowej projektu stałej organizacji ruchu opracowanego dla przedmiotowej drogi wojewódzkiej, uznając tym samym swą właściwość do rozpatrzenia złożonego wniosku. Odpowiadając na kwestie kluczową w tej sprawie, a więc to czy Marszałek podjął wobec wniosku wymagane przez prawo działania, przypomnieć należało że w myśl art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży on wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Odnosząc treść przytoczonej regulacji u.d.i.p. do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że udzielona Skarżącemu odpowiedź na wniosek nie odpowiada wymogom jakie z niej wynikają, i to doprowadziło do stanu bezczynności Organu. Otóż w powołanej wyżej odpowiedzi na wniosek skarżącego, o tym, że Marszałek nie posiada wersji elektronicznej żądanego dokumentu w postaci projektu organizacji ruchu i jednocześnie, że istnieje możliwość wglądu do wersji papierowej tego dokumentu, niestety nie skierowano do skarżącego stosownego pouczenia, o tym, że bezskuteczny upływ 14 dni licząc od dnia doręczenia tej odpowiedzi spowoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Innymi słowy, wnioskodawcę należało pouczyć o tym, że ma on określony w ustawie (u.d.i.p.) czas na złożenie wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w tym powiadomieniu, a jego upływ, przy jednoczesnym milczeniu wnioskodawcy, spowoduje wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. W konsekwencji tego zaniechania, wnioskodawca nie został prawidłowo pouczony o możliwości realizacji żądania. Powstałe okoliczności nie wykluczały ewentualności wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że wniosek o dostęp do żądanych informacji publicznych w postaci projektu organizacji ruchu nie został prawidłowo załatwiony. Dlatego WSA działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. W tej sytuacji, Marszałek powinien skierować do skarżącego wezwanie odpowiadające treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od zachowania strony, podjąć działania odpowiadające treści tej regulacji, czyli albo udostępnieni żądaną informację publiczną albo wyda decyzję o umorzeniu postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa (zob. pkt II wyroku WSA), bowiem Marszałek wystosował do wnioskodawcy opisaną wyżej odpowiedź na wniosek dostępowy, która choć dokładnie nie odpowiadała treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to wyraźnie informowała stronę o braku możliwości udostępnienia danych w sposób pierwotnie żądany, czyli w wersji elektronicznej. Zwłoka w udzieleniu odpowiedzi też nie była na tyle poważna w kontekście art. 13 ust. 1 w/w ustawy, aby należało ją kwalifikować do postaci rażącego naruszenia prawa. Z tych więc powodów Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. Wniosek Marszałka o odrzucenie wniesionej skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia jest zupełnie niezasadny. Skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sądu administracyjnego, do czego przekonuje stabilne w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., o sygn. I OSK 601/05, LEX). O kosztach postępowania przed WSA, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. obejmując nimi uiszczony wpis sądowy od skargi.