II SAB/Rz 28/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w W. z dnia 7 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. z/s w W. (dalej: Skarżący lub Stowarzyszenie) wystąpiła ze skargą na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i pism procesowych stron postępowania sądowego wynikało, że w piśmie z 7 listopada 2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji nt. liczby policjantów z garnizonu przebywających na zwolnieniach lekarskich w marcu i październiku 2023 r., marcu i październiku 2024 r. oraz na dzień złożenia wniosku. W piśmie z 21 listopada 2024 r. poinformowano Stowarzyszenie, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) i art. 20a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145), żądane informacje nie zostaną udostępnione, ponieważ Policja chroni metody, formy i informacje w trosce o bezpieczeństwo wewnętrzne państwa i konieczność ochrony istotnych informacji związanych z jego obronnością. W skardze skierowanej do tut. Sądu podniesiono, że wskazane przez Komendanta wyjaśnienie przyczyny odmowy udostępnienia informacji nie pozwalało określić, z jakich powodów informacje na temat zwolnień lekarskich miałyby zagrażać bezpieczeństwu państwa. Żądane informacje dotyczą sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego, dlatego stanowią informację publiczną. Ponadto odmawiając udostępnienia informacji z podanej przyczyny powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przez nieudostępnienie żądanej informacji organ dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, z uwagi na wydanie 21 listopada 2024 r. decyzji o nr WKS-581/2024 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przez co nie pozostaje w bezczynności, a w razie uznania, że skarga dotyczy tej decyzji – jej odrzucenie w związku z niewyczerpaniem toku instancji, o którym mowa w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), a ponadto orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wniosek Stowarzyszenia nie został przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozpatrzony zgodnie w wymaganiami określonymi w u.d.i.p. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że Komendant Wojewódzki Policji nie wywiązał się w przepisanym terminie z obowiązków określonych w u.d.i.p., co obligowało Sąd do wydania wyroku opartego na przepisach art. 149 p.p.s.a. Na podstawie przepisów tego artykułu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność [...]: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności Stwierdza też, czy bezczynność organu [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego skierowano żądanie, jest zobowiązany do jej udostępnienia. Jeśli ustalenia te są pozytywne to zastosowanie w sprawie znajdą przepisy u.d.i.p., regulujące sposób i terminy udostępnienia takich informacji (art. 13 i art. 14), przesłanki uniemożliwiające jej udostępnienie (art. 5 i art. 1 ust. 2) oraz przesłanki wydania decyzji administracyjnej odmownej i umarzającej postępowanie (art. 16 ust. 1). Ustawa ta nie znajduje natomiast zastosowania w przypadku informacji, które nie są "informacjami o sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W takim przypadku właściwą formą poinformowania Wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie spełnia "kryterium publiczności" jest pismo, kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna, zawierające takie wskazanie i ewentualnie przytoczenie argumentacji podmiotu pytanego. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, należy do podmiotów zobowiązanych, o których mowa w przepisach art. 4 u.d.i.p., a żądane informacje stanowiły informacje publiczne. Jak trafnie zauważyło skarżące Stowarzyszenie, odnosiły się one do zasad funkcjonowania komendy wojewódzkiej policji, czyli informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Sąd uznał, że nieobecność funkcjonariuszy na służbie może wpływać na organizację pracy komendy i kwestie związane z ustalaniem grafiku służby, dlatego żądane informacje stanowią informacje publiczną. Wbrew stanowisku Komendanta Sąd uznał rację strony Skarżącej, że nie została wydana w sprawie decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Za taką nie można było uznać pisma z 21 listopada 2024 r. nr WKS-581/2024. Sugerowana w odpowiedzi na skargę kwalifikacja nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na to, że naruszałaby ona konstytucyjne uprawnienia do uzyskania przez uprawnionego informacji publicznej wskutek niedopełnienia przez podmiot zobowiązany, w sposób czytelny dla odbiorcy, wymagań formalnych wynikających z u.d.i.p. Jeżeli podmiot zobowiązany uznaje, że żądanie wnioskodawcy odnosi się do informacji publicznej, ale dopatruje się powodów, które mogą lub powinny stanowić podstawę lub przeszkodę w udostępnieniu określonej informacji, to wówczas powinna zostać przede wszystkim wydana decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym, jak wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji takich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W powołanym piśmie z 21 listopada 2024 r. nr WKS-581/2024 nie zawarto jednoznacznego rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Lakonicznie wskazano tylko, że żądane informacje nie mogą zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p., czego nie można było zakwalifikować jako rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Próżno w piśmie tym doszukiwać się także oznaczenia organu wydającego decyzję, którym w świetle ustawy o Policji powinien być Komendant Wojewódzki Policji (por. art. 6 ust. 1 oraz art. 6a ustawy o Policji), do którego skierowano wniosek, a także uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o prawie do wniesienia odwołania oraz powołania się przez Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej KWP na umocowanie do zajmowania w imieniu i na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiska w sprawach dotyczących informacji publicznej. W szczególności w piśmie tym nie zawarto wyjaśnienia do co rzeczywistych przeszkód prawnych w udostępnieniu żądanych informacji, w tym aby informacje takie rzeczywiście mieściły się w zakresie dyspozycji art. 20a ust. 1 ustawy o Policji, albo że ich udostępnienie nie jest możliwe ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, bądź informacje te objęte są ochroną, o której mowa w przepisach art. 5 u.d.i.p., albo że zasady dostępu do nich określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ta ostatnia regulacja, którą przywołano w cytowanym piśmie, ma zastosowanie tylko w przypadku kolizji ustaw regulujących dostęp do informacji publicznej w odmienny sposób, aniżeli zapewniają to przepisy u.d.i.p., co wymaga skrupulatnej analizy przedmiotu wniosku, której dotychczas nie przeprowadzono. W przypadku istnienia takiej odrębnej regulacji wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie jest możliwe, ponieważ wówczas ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowałaby zastosowania (poza regulacją z art. 1 ust. 2). Wystarczające byłoby w takim przypadku zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 3433/23), co starano się uczynić w analizowanym przypadku, i odpowiednie udokumentowanie podjętej czynności. W świetle powyższego Sąd doszedł do przekonania, że Komendant Wojewódzki Policji pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 7 listopada 2024 r. Pomimo upływu ustawowego terminu żądane informacje nie zostały Wnioskodawcy udostępnione i nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast powołanie się w skierowanym do Stowarzyszenia piśmie na art. 20a ust. 1 ustawy o Policji nie zostało połączone z jakąkolwiek argumentacją, która pozwoliłaby na weryfikację trafności wyrażonego stanowiska, dlaczego treści zgłoszonego żądania, ocenianej przez pryzmat tej regulacji, nie da się pogodzić z realizacją konstytucyjnego prawa do informacji publicznej z uwagi na odmiennie określone zasady udostępniania określonych rodzajów informacji. W szczególności nie wykazano jednak, aby żądane treści korzystały z ochrony wynikającej z tej regulacji. Organ nie kwestionował, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej lub nie jest w ich posiadaniu albo że nie jest w stanie ich ustalić bądź ich ustalenie wymagać będzie wytworzenia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie wyjaśnił też, że informacje te wymagają ochrony z uwagi na dyspozycję art. 20a ust. 1 ustawy o Policji jako mieszczące się w tej dyspozycji. Nie wykazano bowiem związku między rodzajem żądanych informacji, a ochroną form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Dlatego uzasadnione stało się zobowiązanie Komendanta do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, aby usunąć stan bezczynności, w jaki popadł podmiot zobowiązany. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ odpowiedzi, choć niespełniającej wymagań określonych w u.d.i.p., udzielono w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej, bezczynność w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje sytuację, w której organ odnosi się do wniosku strony, ale zakres, forma lub treść informacji nie odpowiadają prawu, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, a co uwzględniono w punkcie I wyroku. Niezasadny okazał się wniosek o wymierzenie Komendantowi grzywny, bo Sąd nie stwierdził żadnych okoliczności, które by za tym przemawiały, a skarżące Stowarzyszenie nie dostarczyło w tym zakresie przekonujących argumentów. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter środka represyjnego i dyscyplinującego, natomiast Komendant nie dopuścił się zaniechania realizacji powierzonych mu zadań, które uzasadniałyby sięgnięcie po tego rodzaju instrumenty prawne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art.151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika Stowarzyszenia (480 zł).