II SAB/Rz 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Przedszkola [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Dyrektora Przedszkola [...] w S. w zakresie rozpoznania punktu 3 i punktu 5 wniosku skarżącego M. G. z dnia 24 listopada 2025 r.; II. zobowiązuje Dyrektora Przedszkola [...] w S. do rozpoznania punktu 3 i punktu 5 wniosku skarżącego M. G. z dnia 24 listopada 2025 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. stwierdza, że bezczynność określona w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; V. zasądza od Dyrektora Przedszkola [...] w S. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. G. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Dyrektor Przedszkola Samorządowego "[...]" w S. (dalej: Dyrektor bądź Organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegająca na nieudzieleniu żądanej informacji publicznej oraz niewydaniu jednocześnie decyzji odmownej w sprawie. Skarżący, w wiadomości mailowej z 21 listopada 2025r., odwołując się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: ustawa bądź u.d.i.p.), wystąpił do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej, zadając następujące pytania: 1. Jakie stanowisko w tutejszej placówce zajmuje A. N. 2. Jakie wykształcenie posiada, wliczając szkołę średnią, uczelnię wyższą oraz wszelkie dodatkowe uprawnienia, mające znaczenie w perspektywie pracy w tutejsze placówce wraz z potwierdzeniem w formie zanonimizowanych skanów dokumentów źródłowych. 3. Czy A. N. kiedykolwiek została szkolona lub poinformowana o skutkach nieprzestrzegania ustawy o ochronie danych osobowych (RODO) w szczególności o pozyskaniu, gromadzeniu oraz rozpowszechnianiu danych dzieci oraz ich rodzin, będących wychowankami placówki i konsekwencjach prawnych, wraz z potwierdzeniem w formie skanu podpisanego dokumentu. 4. Wskazanie podstawy prawnej dającej możliwość gromadzenia oraz rozpowszechniania informacji, w tym informacji wrażliwych, przez pracowników placówki na temat obecnych i byłych wychowanków. 5. Czy Dyrekcja placówki udzieliła komu któremukolwiek z pracowników upoważnienie, dające możliwość rozpowszechniania danych edukacyjnych oraz terapeutycznych syna Skarżącego A. G., pozyskanych w okresie, kiedy był wychowankiem placówki edukacyjnej. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 9 grudnia 2025r. Dyrektor poinformowała, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, a zatem wniosek nie podlega załatwieniu w formie określonej ustawą. Udzieliła przy tym informacji, że A. N. zatrudniona jest w Przedszkolu Samorządowym "[...]" jako [...], zgodnie z wymogami dotyczącymi tego stanowiska, zaś pozostałe dane, których dotyczy wniosek - jako dane dotyczące prywatnej sytuacji osoby fizycznej, nie zaś sposobu funkcjonowania przedszkola – nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy. W piśmie z 19 grudnia 2025 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Skarżący podkreślił, że dane dotyczące organizacji pracy na stanowiskach publicznych, procedur ochrony danych oraz upoważnień pracowników stanowią bezspornie informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podtrzymał wniosek o ich udostępnienie. W odpowiedzi, Dyrektor podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że prywatne życie pracownika jednostki nie stanowi informacji publicznej, gdyż pracownik ten nie jest osobą wykonującą władzę publiczną czy zadania publiczne. Odmowa udzielenia informacji dotyczących sfery prywatnej pracownika jednostki nie stanowi natomiast podstawy do wydania decyzji odmownej, gdyż obowiązek wydania takiej decyzji aktualizuje się tylko w przypadku odmowy udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku z 24 listopada 2025 r. zgodnie z przepisami ustawy, o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego stosownych kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że ubiegał się o udzielenie informacji, mających walory informacji publicznej tj. informacji o zajmowanym stanowisku, kwalifikacjach, podstawie przetwarzania i rozpowszechniania danych osobowych, a także informacji dotyczących udzielania upoważnień do przetwarzania tychże danych w jednostce publicznej. Odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, względnie oddalenie, Dyrektor podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest częściowo zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie ustawy, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy czym wadliwa informacja w tym względzie również skutkuje bezczynnością organu. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor odnosząc się do żądania Skarżącego uznała, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia informacji innych aniżeli stanowisko zajmowane przez osobę, której dotyczyło pytanie, gdyż pozostałe informacje żądane we wniosku nie mają charakteru informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem sytuacji osobistej jednej z pracownic placówki, nie zaś informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów ustawy. W ocenie Dyrektor, informacja nie mająca walory informacji publicznej nie podlega udostępnieniu, a potrzeba wydania decyzji o odmowie jej udzielenia nie aktualizuje się. Stanowisko to, jakkolwiek co do zasady prawidłowe, zostało w przedmiotowej sprawie zastosowane częściowo nieprawidłowo tj. również w stosunku do informacji, mającej - wbrew argumentom organu - walor informacji publicznej. Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom na mocy art. 61 Konstytucji RP, zaś tryb udzielania informacji publicznych określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Co istotne, zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony szeroko - ustawodawca zarysował jedynie granice zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przede wszystkim poprzez wskazanie praw przysługujących obywatelom. Zgodnie z normami konstytucyjnymi, wynikającymi z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, realizacją prawa do informacji jest utożsamiana z prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. O ile ustawowa definicja informacji publicznej nie ułatwia wyodrębnienia tych informacji, którym należy przypisać charakter "publicznych", to w oparciu o katalog informacji zawarty w art. 6 u.d.i.p., można wymienić te, które podlegają udostępnieniu, a zatem niewątpliwie należy je zakwalifikować jako informacje publiczne. Tym samym wszelka informacja o sposobie działania jednostki publicznej jest informacją o sprawach publicznych, a zatem podlega ujawnieniu jako informacja publiczna. W niniejszej sprawie dotyczy to zagadnień, o które Skarżący zapytywał w pkt 3 i 5 złożonego wniosku. Jak słusznie zauważył Organ, pytanie o przeszkolenie i ewentualne poinformowanie – w ramach tematyki ewentualnego szkolenia - o skutkach nieprzestrzegania ustawy o ochronie danych osobowych (RODO) zostało sformułowane konkretnie w stosunku do jednej z pracownic, nie zaś w stosunku do ogółu pracowników placówki. Nie zmienia to jednak powszechnie przyjmowanej zasady, w myśl której zakres szkoleń odbywanych przez pracowników placówek publicznych nie jest informacją dotyczącą wyłącznie spraw prywatnych tychże pracowników, ale odpowiedzią na pytanie o sposób działania jednostki, w sensie przygotowania do realizowania przez jednostkę jej zadań publicznych. Niezależnie zatem od tego, że pytanie nie dotyczy ogółu pracowników jednostki, a jedynie jednej z pracownic oraz że nie zawiera ogólnego zapytania o odbycie szkolenia z zakresu ochrony danych osobowych, ale konkretnie o kwestię poinformowania pracownicy o skutkach nieprzestrzegania ustawy o ochronie danych osobowych (RODO) – pytanie dotyczy działalności jednostki publicznej w zakresie szkoleniowego przygotowania pracowników do wykonywania powierzonych im zadań, a zatem stanowi pytanie o informację publiczną. Jeśli zaś wnioskodawca, który - jak wynika z treści wniosku - ma ścisły kontakt z publiczną placówką, zapytuje o informację publiczną, w stosunku do konkretnie wymienionego pracownika, to nie ma podstawy do uznania, że zindywidualizowanie pytania ma wpływ, czy też wyłącza, publiczny charakter informacji. W ocenie Sądu, jest to nadal informacja o sposobie działania jednostki, nie zaś o prywatnym przygotowaniu osoby fizycznej do zajmowania określonego stanowiska. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Organ do udzielenia odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy zadane w pkt 3 wniosku. Na marginesie podkreślenia wymaga jednak, że obowiązek organu w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczy informacji, które organ zgromadził w ramach wykonywania swoich obowiązków, które w dalszym ciągu posiada i w stosunkowo nieskomplikowany sposób może udostępnić na żądanie zainteresowanej osoby. Organ nie ma obowiązku poszukiwać odpowiedzi na zadane pytania ani poszukiwać osób czy instytucji, które mogłyby zainteresowanym takiej odpowiedzi udzielić. Tego rodzaju działanie nie mieści się w zakresie udzielania informacji publicznej. W zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej nie mieści się też udzielanie informacji o obowiązującym prawie - nie znajduje tu zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2024 r. III OSK 3237/23, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. I OSK 4346/18). Wyżej opisany zakres obowiązków organu może mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż pytanie zawarte we wniosku sformułowane zostało bardzo szczegółowo i dotyczy konkretnej tematyki szkolenia, w kwestii przetwarzania danych osobowych. Organ zobowiązany jest zatem do udzielenia żądanej informacji, w granicach zakreślonych wnioskiem, w zakresie w jakim jest w stanie to uczynić na podstawie posiadanych dokumentów czy rejestrów. Analogicznie do powyższego, Sąd uznał, że pytanie zawarte w pkt. 5 wniosku tj. o ewentualnie udzielone upoważnienie do rozpowszechniania danych edukacyjnych i terapeutycznych podopiecznego jest pytaniem o sposób działania placówki. Pytanie to odnosi się bezpośrednio do ewentualnych działań Dyrektor placówki, a zatem nie ma możliwości aby zakwalifikować je jako pytanie dotyczące spraw prywatnych któregokolwiek z pracowników placówki. Dotyczy ono niewątpliwie sposobu działania osoby reprezentującej placówkę publiczną i wymaga stosownej odpowiedzi. Jeśli chodzi o zakwalifikowanie pytania o wykształcenie pracownicy przedszkola, zajmującej stanowisko [...], Sąd podzielił stanowisko Organu, co do tego, że informacja ta nie wchodzi w zakres informacji publicznej, a zatem nie wymaga udostępnienia ani wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Sąd w całości podzielił bowiem argumenty i wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 stycznia 2026r. w sprawie III OSK 368/25, w którym informacja o wykształceniu zakwalifikowana została jako informacja należąca, co do zasady, do sfery prywatnej pracownika, która jednak z woli ustawodawcy, w przypadku osób wykonujących funkcje publiczne, staje się informacją publiczną. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku NSA wyraźnie podkreślił, że "funkcji publicznej" nie można odnosić do takich stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny, a zatem wykształcenie pracownika obsługi nie stanowi informacji publicznej. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z wykazem stanowisk zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. – w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych ( Dz. U. z 2024r. poz. 1638) - wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 37 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1135) – wynika, że stanowisko [...], określone zostało jako stanowisko pomocnicze i obsługi, o minimalnym zakresie wymagań w zakresie wykształcenia. Do zajmowania tego stanowiska, ustawodawca jako wystarczające uznał posiadanie wykształcenia podstawowego. Wobec tego, Sąd stwierdza, że legitymowanie się określonym poziomem wykształcenia, stanowi informację publiczną w sytuacji, w której ten konkretny poziom wykształcenia jest istotny dla wykonywania określonych zadań w jednostce publicznej. Sprawowanie kontroli społecznej w tym zakresie jest bowiem uzasadnione. Jeżeli zaś poziom wykształcenia na danym stanowisku został pozostawiony poza zakresem zainteresowania ustawodawcy – tj. tak jak w przedmiotowej sprawie został określony na poziomie elementarnym (wykształcenie podstawowe) – informacja o konkretnym poziomie wykształcenia pracownika obsługi, wobec braku jakichkolwiek ustawowych wymagań dla tego rodzaju stanowisk, nie służy sprawowaniu kontroli społecznej. Skoro zatem, co do zasady, jest to informacja ze sfery prywatnej pracownika, która w tym konkretnym przypadku nie została objęta zainteresowaniem ustawodawcy - nie jest to informacja o sprawach publicznych, a zatem nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Tym samym pisemna informacja w tej kwestii, była ze strony organu działaniem prawidłowym, co przesądziło o oddaleniu skargi w części. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że ocena Organu o braku waloru informacji publicznej pytania zawartego w pkt 4 wniosku jest prawidłowa. Pytania o podstawę prawną nie należą bowiem do sfery informacji o sprawach publicznych, do udostępniania której zobowiązane są organy administracji publicznej. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że informacją publiczną nie jest całościowo pojmowana postać dokumentów (np. świadectw, dyplomów), z których wynika rodzaj lub profil wykształcenia, czy też posiadane umiejętności, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Ustawa umożliwia uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) podczas gdy nie do tyczy to dyplomu ukończenia studiów wyższych, czy świadectwa ukończenia szkoły. Powszechnie uznaje się zatem, że ustawa umożliwia uzyskanie informacji o spełnieniu wymogów związanych z wykształceniem przewidzianych do pełnienia określonej funkcji publicznej, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Należy odróżnić dwie kategorie pojęciowe - informacji publicznej oraz nośnika informacji publicznej. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie", co nie jest utożsamiane z koniecznością udostępnienia nośnika tej informacji. (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 25). Uznaje się zatem, że w celu sprawowania społecznej kontroli obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, które nie obejmuje jednak prawa dostępu do nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje (por. wyroki NSA: z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, z 8 lutego 2019 r., I OSK 852/17 z 16 stycznia 2026 r., sygn. III OSK 1228/25, z 30 stycznia 2026r. III OSK 368/25). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że zawarte w treści wniosku żądanie udostępnienia skanu nośnika konkretnych danych, należy ocenić w każdym przypadku za wykraczające poza zakres uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. Z powyższych względów stwierdzić należało, że Dyrektor dopuściła się bezczynności, w udostępnieniu informacji zawnioskowanej w pkt 3 i 5 wniosku. Żądana informacja, ma bowiem charakter informacji publicznej, a nie została udostępniona w ustawowym terminie. Nie wydano też decyzji o odmowie jej udostepnienia. Sąd zobowiązał Dyrektor do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W ocenie Sądu zaistniała w przedmiotowej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mimo bowiem, że kwestia udostępnienia żądanych informacji została finalnie rozstrzygnięta częściowo po myśli Skarżącego, to jednak okoliczności sprawy wskazują na to, że Dyrektor działała w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okolicznościami przekonania, o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji. Tego rodzaju bezczynność, nie ma kwalifikowanego charakteru. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12). W przedmiotowej sprawie, taka oczywistość nie zachodzi. Skarga okazała się zasadna jedynie w części, w części zaś stanowisko Dyrektor było prawidłowe. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 §1 i art. 209 P.p.s.a. Obejmując tym orzeczeniem uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.