II SAB/Rz 29/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 2000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K. w swej skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w przedmiocie uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco : Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku E. J. z dnia 20 marca 2012 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], zezwolił wnioskodawczyni usunięcie z działki o nr ewid. 182, położonej w S., będącej własnością wnioskodawcy, drzew rodzaju: klon jesionolistny oraz jesion. W dniu 10 maja 2012 r. T. K. złożył skargę do protokołu w Urzędzie Gminy [...] stwierdzając, że w tym dniu nastąpiło wycięcie co najmniej 11 sztuk jesionów na jego działce o nr 181 przez E. J. W dniu 14 maja 2012 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) pismo T. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W/w podniósł w nim, że na działce nr 182 w S. nie ma żadnych drzew, zaś znajdują się one na jego działce nr 181. Drzewa te zostały wycięte z jego działki przez E. J. T. K. podniósł, że E. J. nie jest właścicielem działki nr 181, dlatego nie jest stroną i decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew znajdujących się na jego działce została skierowana do osoby nie będącej stroną. Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że T. K. nie jest stroną postępowania, dlatego zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem SKO z [...] czerwca 2012 r., SKO postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi T. K. na postanowienie SKO z [...] lipca 2012 r., postanowieniem z 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 942/12 odrzucił skargę, gdyż skarżący złożył skargę zanim zaczął biec trzydziestodniowy termin do jej wniesienia. W dniu 12 grudnia 2012 r. wpłynęło do SKO pismo T. K. o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia "27 czerwca 2012 r." o uchylenie decyzji tego organu z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w trybie wznowienia postępowania. SKO postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. znak [...], uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy – 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego Kolegium działania procesowe organu – Wójta Gminy a w zasadzie ich całkowity brak, są naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Wójt nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku T. K. o wznowienie postępowania. Organ pomimo upływu kilku miesięcy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia jak również nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach zwłoki. SKO po rozpatrzeniu zażalenia T. K. postanowieniem z [...] lutego 2014 r. znak [...], odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego aktu wyjaśniono, że pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. T. K. wystąpił do SKO o ponowne stwierdzenie bezczynności Wójta, który pomimo wydania przez SKO postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. nie podjął żadnych czynności administracyjnych. Kolegium uznało, że nie może po raz kolejny uwzględnić zażalenia T. K., chociaż Wójt nie wydał w sprawie wznowienia postępowania decyzji administracyjnej. Wskazano żalącemu się, że może kwestionować działania Wójta poprzez wniesienie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2014 r., [...], Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew na działce nr ewid. 182 w S., zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z [...] kwietnia 2012 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. K. zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność i opieszałość w zakresie uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2012 r. oraz nie podjęcie postępowania w kwestii samowolnej wycinki jedenastu drzew z działki o nr 181 w S. będących jego własnością. Podniósł, że Wójt Gminy decyzją z [...] kwietnia 2012 r. zezwolił E. J. na wycinkę drzew z działki nr 182, nie spełniając zasad postępowania, gdyż na tej działce nie rośnie ani jedno drzewo wymagające zezwolenia na wycinkę. W dniu 10 maja 2012 r. skarżący stwierdził, że z jego działki wycięto i usunięto 11 drzew o czym niezwłocznie powiadomił Wójta. Do dziś nie podjęto postępowania wyjaśniającego. Po stwierdzeniu, że podstawą wycinki drzew była ww. decyzja skarżący wystąpił o jej uchylenie, a organ pozostaje w bezczynności do dziś, pomimo potwierdzenia takiego stanu rzeczy przez SKO. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o zawieszenie postępowania sądowego. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, toczyło się kilka spraw administracyjnych, w tym jedna zakończona postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wójt podniósł, że w sprawie dotyczącej wycinki drzew, w chwili obecnej toczy się postępowanie karne, w którym oskarżona jest E. J., a wyniki tego postępowania mogą być istotnym elementem rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie o jaki wnosi T. K. Toczące się postępowanie karne w chwili obecnej nie jest zakończone, co powoduje konieczność wstrzymania się od podejmowania czynności administracyjnych, merytorycznych, co do rozstrzygnięcia w sprawie. Wójt mając na uwadze wszystkie rodzaje postępowań, w których brał udział, uznał, że trudno czynić mu zarzut bezczynności. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. skarżący T. K. sprecyzował przedmiot swej skargi, wyjaśniając iż jest nim bezczynność Wójta Gminy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego celem uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na działce sąsiedniej. Wniósł o wymierzenie Organowi grzywny z tytułu jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga T. K. okazała się uzasadniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji publicznej jakim jest Wójt Gminy [...] nie rozpoznaje w terminach wskazanych w K.p.a. jego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie drzew. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w Urzędzie Gminy dniu 25 maja 2012 r., co poświadcza znajdująca się w aktach sprawy kopia tego wniosku. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Podkreślić zatem należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od daty wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Organ wyższego stopnia w postanowienia o uwzględnieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, może wyznaczyć organowi pierwszej instancji termin dodatkowy, w jakim obowiązany jest on wydać rozstrzygnięcie. Organ wyższego stopnia wydając to postanowienie działa na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Niedotrzymanie terminu dodatkowego, niezależnie od innych okoliczności, oznaczać będzie stan rażącego naruszenia prawa na skutek niezałatwienia sprawy administracyjnej. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. T. K. dwukrotnie w drodze zażalenia zarzucał Wójtowi nie dotrzymanie terminu załatwienia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny stanu bezczynności Wójta w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania ma postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Na mocy tego postanowienia, SKO uznało za zasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta znak [...], w terminie i jednocześnie wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin załatwienia sprawy – tj. termin 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy. Warto podkreślić, iż w pkt 3 tego postanowienia SKO uznało, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przekazanie akt sprawy Wójtowi Gminy nastąpiło przy piśmie SKO z dnia 16 lipca 2013 r. znak [...], w dniu 19 lipca 2013 r. Ta data przekazania akt sprawy oznacza w świetle ostatecznego postanowienia SKO o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, że Wójt na załatwienie sprawy wznowienia postępowania miał czas do 19 sierpnia 2013 r. W tym okresie organ bezwzględnie był zobligowany do wznowienia postępowania i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a., lub wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nie podlega kwestii, że termin dodatkowy wyznaczony Wójtowi przez SKO nie został zachowany, bowiem Organ ten nie wydał decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe jak również nie wydał postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania dopiero dnia [...] marca 2014 r. Należy podkreślić, iż postanowienie to nie stanowi o załatwieniu wniosku T. K. co do istoty. Do chwili wniesienia skargi na bezczynność do WSA nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę wznowienia postępowania, jak również organ pozostający w zwłoce nie wyjaśnił wnoszącemu podanie przyczyn tej zwłoki i nie wskazał na nowy termin załatwienia sprawy wznowienia postępowania. O tym obowiązku organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne stanowi art. 36 § 1 K.p.a. Z uwagi na niezachowanie ustawowego jak i dodatkowego terminu do załatwienia sprawy wszczętej na skutek wniosku o wznowienia postępowania, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] pozostaje w sprawie bezczynny. Na tą ocenę nie mają jakiegokolwiek wpływu przyczyny tego stanu. Przyczyny uzasadniające bezczynność mogą mieć znaczenie dla obligatoryjnych dla sądu administracyjnego ustaleń czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu, stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania do dnia wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] upłynęło ok. dwóch lat. Tak długi czas niezałatwienia sprawy wznowienia postępowania w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a. O stopniu tego naruszenia świadczy także niezachowanie przez Wójta terminu dodatkowego wyznaczonego mu przez SKO w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]. Opisane przez Wójta w odpowiedzi na skargę argumenty o niepozostawaniu w zwłoce, nie przekonują Sądu o braku rażącej bezczynności. Nie wykazano, że wynik postępowania karnego przeciwko E. J. ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a przede wszystkim, że orzeczenie Sądu Karnego może potwierdzać zaistnienie podstaw wznowieniowych. W postanowieniu o wznowieniu postępowania nie podano okoliczności, których zaistnienie uzasadniało wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Warto ponownie podkreślić, iż o załatwieniu sprawy uchylenia decyzji ostatecznej nie stanowią skutki postanowienia Wójta z dnia [...] marca 2014 r. W wyniku jego wydania nastąpiło dopiero wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia, które w myśl art. 146 § 2 K.p.a., jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania zainicjowanego na skutek wniosku T. K. z dnia 25 maja 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, WSA działając na wniosek skarżącego postanowił wymierzyć Wójtowi Gminy na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 2000 zł. Orzeczenie o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez nadawania mu klauzuli wykonalności, co wynika z art. 228 p.p.s.a. Orzeczenie nakładające na organ obowiązek załatwienia sprawy w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy znajduje oparcie w art. 149 § 1 p.p.s.a Z tych przyczyn orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed Sądem orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.