II SAB/Rz 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L., dalej "Stowarzyszenie", jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] zwróciło się do Komendanta Powiatowego Policji w R. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji: Kopii dokumentów (świadectw) ukończenia przez funkcjonariuszy KPP w R. A.S. oraz P.D. szkolenia potwierdzającego posiadanie przez nich kwalifikacji do obsługi ręcznego laserowego miernika prędkości typu LTI Ultralyte 20/20 - ważnego na dzień 31 marca 2018 r. Kopii dokumentu legalizacji pierwotnej lub ponownej laserowego miernika prędkości typu LTI Ultralyte 20-20, który używany był przez w/w funkcjonariuszy w czasie służby w S.M. w dniu 31 marca 2019 r. Kopii wpisów w książce pracy laserowego miernika prędkości, o którym mowa w pkt 2, dokonanych w czasie służby w dniu 31 marca 2018 r. przez patrol, o którym mowa w pkt 1. Wnioskodawca poprosił o przesłanie ww. informacji pocztą tradycyjną na adres Stowarzyszenia lub na adres poczty elektronicznej [...]. Komendant Powiatowy Policji w R. w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 26 lutego 2019 r. wskazał, że zakres żądanej informacji wykracza poza ramy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 EKPCz, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji; art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e i f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący wyjaśnił, że w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w R. nie wskazano żadnego znaku (sygnatury), co oznaczać może, że wniosek Stowarzyszenia nie został nawet zarejestrowany, a tym samym, że w przedmiocie jego realizacji nie przeprowadzono żadnych stosownych czynności. W związku z powyższym Sąd winien z urzędu rozważyć, czy nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Policja jest formację powołaną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest jednocześnie elementem struktur administracji publicznej - przy czym Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego - także bezpieczeństwa i porządku na drogach. Wykonywania przez Policję zadań związanych z kontrolą ruchu drogowego jest zatem formą działania administracji publicznej. Do takich działań niewątpliwie należy kontrola prędkości pojazdów w ruchu drogowym. Wszelkie informacje o tych działaniach stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.ip. Z kolei sprawne funkcjonowanie całej administracji publicznej, a w szczególności Policji, uzależnione jest przede wszystkim od właściwego poziomu kadr, zakresu wiedzy i umiejętności oraz etycznych postaw wszystkich funkcjonariuszy. Problematyka dotyczące odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji jest prawnie uregulowana i jest jawna. Reguluje je stosowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U.2007.126.877). Powyższy akt prawny normuje formy, warunki i tryb odbywania oraz organizację i sposób prowadzenia takich szkoleń. Ukończenie przez poszczególnych funkcjonariuszy odpowiednich szkoleń jest dokumentowane, a przedmiot (problematykę) tych szkoleń określają odpowiednie programy. Od stopnia kwalifikacji i przygotowania merytorycznego funkcjonariuszy wykonujących zadania publiczne, uzależniona jest jakość i prawidłowość stosowanych przez nich procedur, a fakt ukończenia bądź braku ukończenia odpowiedniego szkolenia jest w takim samym stopniu jawny i publiczny, jak jawne i publiczne są same procedury przez nich realizowane. Komendant Powiatowy Policji zwykle nie jest organizatorem szkoleń doskonalenia zawodowego i zwykle to nie on wystawia dokumenty poświadczające ukończenie szkolenia, jednakże - zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.ip. - do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Komendant Powiatowy Policji w R. niewątpliwie jest w posiadaniu żądanych informacji. Powyższe tezy znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Komendant Powiatowy Policji w R. w odpowiedzi na skargę w związku z uwzględnieniem skargi w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że na skutek ponownej analizy sprawy uwzględniono skargę w całości, przystąpiono do przygotowania odpowiedzi i udostępnienia informacji publicznej. W wyniku uwzględnienia skargi, pismem z dnia [...] marca 2019 r. Organ przesłał na wskazany we wniosku adres kopie żądanych dokumentów. Organ podniósł, iż bezczynność nie nastąpiła bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli oznacza usunięcie przez organ naruszenia prawa we własnym zakresie czyli podzielenie poglądu strony przeciwnej o istnieniu tego naruszenia, co niweczy spór pomiędzy stronami. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ wskazuje, że uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącego uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W odniesieniu do kosztów postępowania, zdaniem organu, gdy sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., a w takiej sytuacji brakuje podstawy do zasądzania zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu. Organ powołuje się w tym zakresie na postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2136/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 zwana dalej "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Analiza żądania skarżącej skutkowała stwierdzeniem Sądu, że dotyczyło ono informacji publicznej będącej w posiadaniu w/w Organu w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ostatecznie organ tej informacji udzieli. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania: 1) Kopii dokumentów (świadectw) ukończenia przez funkcjonariuszy KPP w Ropczycach A.S. oraz P.D. szkolenia potwierdzającego posiadanie przez nich kwalifikacji do obsługi ręcznego laserowego miernika prędkości typu LTI Ultralyte 20/20 - ważnego na dzień 31 marca 2018 r., 2) Kopii dokumentu legalizacji pierwotnej lub ponownej laserowego miernika prędkości typu LTI Ultralyte 20-20, który używany był przez w/w funkcjonariuszy w czasie służby w S.M. w dniu [...] marca 2019 r. 3) Kopii wpisów w książce pracy laserowego miernika prędkości, o którym mowa w pkt 2, dokonanych w czasie służby w dniu 31 marca 2018 r. przez patrol, o którym mowa w pkt 1. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019r. wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2019r. W dniu [...] lutego 2019r. Organ udzielił skarżącemu odmownej odpowiedzi na wniosek wskazując, że żądany we wniosku zakres informacji nie mieści się w definicji informacji publicznej określone w u.d.ip. W dniu [...] marca 2019r. do Komendy Powiatowej Policji w R. wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w R. w zakresie nieudzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2019r. Pismem z dnia [...] marca 2019r. nadanym jako przesyłka polecona na adres skarżącego organ udostępnił skarżącemu informację publiczną żądaną w piśmie z dnia [...] lutego 2019r. przedkładając w załączeniu kopię dokumentu legalizacji ręcznego laserowego miernika prędkości typu LTI Ultralyte 20/20 oraz wpisów w książce pracy ww. urządzenia. Poinformował, że KPP w R. nie posiada żądanych świadectw potwierdzających kwalifikacje funkcjonariuszy KPP w R. A.S. oraz P.D. do obsługi ręcznego miernika prędkości. Zgodnie z Zarządzeniem nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017r. w sprawie pełnienia służby na drogach obaj policjanci nabyli uprawnienie do stosowania przyrządów kontrolno - pomiarowych do pomiaru prędkości, w tym wskazanego urządzenia, zgodnie z § 2 ust. 4 oraz § 40. Organ udzielając odpowiedna na wniosek przekroczył wymagany ustawą 14 – dniowy termin do udzielenia tej informacji, który upływał z dniem [...] maja 2019r., a zatem przekroczył go ponad dwukrotnie. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że skarżony podmiot dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego. Nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony Skarżącej co do sposobu orzekania. Ponadto w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, albowiem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a okres w jakim załatwił wniosek stanowi niewiele ponad dwukrotność maksymalnego terminu ustawowego (14 dni) w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie. Organ jednak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił wnioskodawcy powody braku reakcji na jego wniosek. Wskazał, że dopiero ponowna analiza wniosku doprowadziła go do konkluzji o zasadności wniosku. Opóźnienie nie było celowe, Organ bowiem udzielił skarżącemu początkowo odmownej odpowiedzi na wniosek, jednak zmienił swoje stanowisko. Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Powyższa okoliczność zadecydowała o tym, że Sąd nie wymierzył organowi grzywny ani sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego od strony skarżonej zwrot kosztów postępowania sądowego.