II SAB/Rz 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od zwolnienia ze służby - postanawia – odrzucić skargę. M. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (IAS) w przedmiocie odwołania od zwolnienia ze służby. Stan sprawy przedstawia się następująco. Do dnia 28 lutego 2017 r. M. G. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [...]. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), zwana dalej "u.K.A.S." w związku z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. poz. 1948), określanej następnie "P.w.u.K.A.S.". W dniu 19 maja 2017 r. Dyrektora IAS złożył skarżącemu, w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej na stanowisku służbowym: starszy kontroler skarbowy w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], którą to propozycję wymieniony otrzymał 30 maja 2017 r., a została ona przez niego przyjęta w dniu 12 czerwca 2017 r. Wcześniej natomiast, bowiem w dniu 31 maja 2017 r., M. G. wystąpił do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora IAS z odwołaniem od powyższej propozycji, stanowiącej faktycznie, zdaniem wymienionego, decyzję o zwolnieniu go ze służby, wnosząc o jej zmianę w zakresie dotyczącym zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i tym samym pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast w dniu 13 czerwca 2017 r. M. G. wystąpił do DIAS z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, którą – w jego ocenie – powinien był otrzymać do dnia 31 maja 2017r. na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Następnie, w odpowiedzi na złożone przez M. G. do DIAS pismo zatytułowane: "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" organ ten – w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. – podniósł, że charakter decyzji administracyjnej ustawodawca przyznał jedynie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a zatem a contrario należy przyjąć, że propozycja pracy nie stanowi takiej decyzji. W konsekwencji nie mogą znaleźć zastosowania regulacje zawarte w art. 133 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zobowiązujące do przekazania odwołania organowi odwoławczemu. DIAS podkreślił, że skoro brak jest w obecnym stanie prawnym podstaw prawnych pozwalających na złożenie odwołania od złożonej propozycji pracy i nie zaistniały żadne przesłanki zmiany tej propozycji, to nie ma podstaw do nadania sprawie dalszego biegu. W dniu 20 października 2017 r. M. G. wystąpił do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z zażaleniem na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 u.K.A.S.) i pomimo upływu terminu na wykonanie tego obowiązku. W wymienionej na wstępie skardze M. G. wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. W związku z powyższym wymieniony wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w postaci braku czynności procesowych w sprawie złożonego przez niego odwołania od powyższej decyzji i nakazanie temu organowi stosownych działań tj. przekazania tego odwołania do organu właściwego (którym w świetle art. 276 ust. 2 u.K.A.S. jest Szef K.A.S.) bądź jego rozpoznania w sytuacji, gdyby przyjąć (uwzględniając brzmienie art. 169 ust. 4 u.P.w.K.A.S.), że od propozycji zatrudnienia przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podkreślił, że otrzymana propozycja ingeruje bezpośrednio w jego prawa, wpływając na jego status jako funkcjonariusza, bowiem niezależnie od jego zachowania będącego jej następstwem tj. przyjęcia jej bądź odmowy przyjęcia, zwalnia go de facto ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, zarzut bezczynności mógłby zostać uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i dodatkowo w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia. Tymczasem, w świetle art. 276 u.K.A.S., kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Organ powołał się także na brzmienie art. 169 ust. 4 u.P.w.u.K.A.S., według którego jedynie propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej wymaga wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia tej służby. Brak jest zatem, zdaniem organu, regulacji prawnych do przedłożenia propozycji zatrudnienia w formie decyzji administracyjnej, a tym samym przekazania odwołania od takiej propozycji organowi wyższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tychże organów, podlegające owej kontroli określa z kolei ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Wyznacza więc ona w art. 3 § 2 i § 2a zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Katalog ten rozszerzają jeszcze przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę, o czym stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt (bądź jego brak) mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Konstatacja, iż objęta skargą działalność organu (jej brak) nie podlega właściwości sądowej skutkuje natomiast koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi M. G. jest bezczynność Dyrektora IAS przejawiająca się w braku przekazania złożonego przez wymienionego odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia z dnia 19 maja 2017 r. do organu wyższego stopnia tj. Szefa K.A.S. Wedle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrolą sądu administracyjnego objęta jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W powołanych w tym przepisie punktach ustawodawca wymienia jako zaskarżalne do sądu formy działania organów: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (pkt 2), postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)- dalej "K.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 u.K.A.S., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd kontroluje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przyjmuje się, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., interpretacji prawa podatkowego bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). O podlegającej kontroli sądu administracyjnego bezczynności Dyrektora IAS można by więc mówić tylko wówczas, gdyby przedstawiona M. G. propozycja zatrudnienia stanowiła decyzję administracyjną w rozumieniu regulacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, od której ta ostatnia ustawa bądź też ustawa szczególna przewidywałaby wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do której wydania organ byłby zobowiązany z mocy stosownych przepisów. Tymczasem, propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest z pewnością decyzją administracyjną. Ustawodawca nie nadał jej bowiem tego rodzaju formy, a na jego świadome działanie w tym zakresie wskazuje treść powołanego art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S., gdzie przewidział on uznanie jako decyzji ustalającej warunki pełnienia służby propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Również art. 276 ust. 1 u.K.A.S. formę decyzji przewiduje tylko w ściśle określonych przypadkach tj. dla przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na unormowania zawarte w art. 170 P.w.u.K.A.S. Wedle jego ust. 1, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Ta ostatnia norma tj. umieszczona w art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. nie stanowi o traktowaniu wygaśnięcia stosunku służbowego jak decyzji o zwolnieniu ze służby, a tylko w takim przypadku można by przyjąć dopuszczalność zaskarżalności powyższego jako decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Za powyższym przemawia treść powołanego wyżej art. 169 ust. 4 u.P.w.u.K.A.S., zgodnie z którym, to propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W regulacji tej prawodawca w sposób jednoznaczny określił, że określona czynność (propozycja pełnienia służby) stanowi de facto decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu najpierw w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a potem ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S.). Przedstawiona więc skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowiła jedynie akt woli organu zmierzający do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego wymienionego w stosunek pracy, przy czym to od woli skarżącego zależało, czy skutek ten wystąpi. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 2 P.w.u.K.A.S, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Tym samym, to od podmiotu, do którego propozycja zatrudnienia była kierowana zależały dalsze skutki prawne. Mianowicie, w myśl art. 171 ust. 1 P.w.u.K.A.S., dotychczasowy stosunek służby przekształcał się w stosunek pracy (w razie przyjęcia propozycji) albo też stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.u.K.A.S. wygasał (gdy adresat propozycji odmówił jej przyjęcia). Stąd, skoro przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia nie można uznać za decyzję administracyjną podlegającą zakwestionowaniu poprzez złożenie od niej odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to niedopuszczalnym jest poddanie sądowej kontroli bezczynności Dyrektora IAS w zakresie przekazania złożonego od takiej propozycji środka zaskarżenia organowi wyższego rzędu czy też bezczynności polegającej na braku rozpatrzenia tego środka (tj. w przypadku uznania, że stanowi on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., który wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawach wynikających z podległości między przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do aktów podjętych w zakresie wymienionym nie jest generalnie dopuszczalna, a dopuszczalność taka w odniesieniu do danego rodzaju rozstrzygnięć mogłaby wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego, którego w warunkach niniejszej sprawy brak. Stanowisko tut. Sądu zgodne jest z tym przedstawionym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu sądu wyższej instancji z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2587/17 stwierdzono, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Dlatego NSA stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest zaś niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Opierając się o powyższe Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi M. G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a., bowiem jej przedmiot nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej, a wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 P.p.s.a.