II SAB/Rz 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skarg D. K. i K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [....] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1) stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych i odpisu prawomocnego wyroku, 4) wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych, 5) oddala skargę w pozostałym zakresie, 6) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących D. K. i K. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 5 grudnia 2024 r. D. K. i K. K.(dalej: Skarżący) zarzucili Wójtowi Gminy [...] (dalej – Wójt, organ I instancji) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z 28 czerwca 2019r. o naruszenie stosunków wodnych w miejscowości W.. Jak wynika z treści skargi oraz nadesłanych przez organ akt administracyjnych, wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 3 lipca 2019 r. D. i K. K.zwrócili się do Wójta Gminy [...] o przywrócenie stosunków wodnych na położonych w W. działkach: nr [...] i [...], stanowiących własność T. B.; nr [...]i [...], stanowiących własność P. B.; nr [...]i [...], stanowiących własność S, B. i nr [...],stanowiącej drogę do ww. nieruchomości. We wniosku podali, że zmianę stosunków wodnych spowodowali właściciele tych działek przez znaczne podniesienie terenu wokół nowobudowanych budynków i skierowanie odprowadzanej wody opadowej w kierunku gospodarstwa skarżących, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przylegających do ww. działek. Teren drogi dojazdowej został utwardzony gruzem i kamieniami bezpośrednio przy ogrodzeniu wnioskodawców, powodując przesączanie się wody na ich działki, a w czasie deszczów nawalnych nawet przelewanie się wody opadowej wprost na ogrodzenie wnioskodawców. Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr RGP.6331.4.2019, Wójt odmówił nakazania właścicielom nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] - W. , przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: SKO/Kolegium/organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 września 2020 r. nr SKO.402PW.1475.17.2020 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając zalecenia Kolegium, organ I instancji przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające i w oparciu o ich wyniki, decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. nr RGP.6331.4.2019, nakazał właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie nr [...] – W. , gm. [...] , wykonanie odwodnienia liniowego rurą drenarską wzdłuż granicy z działkami nr [...], [...] na długości 65 m z odprowadzeniem wody z rur do studni chłonnej głębokości 2,5 m, średnicy 1 m i warstwą przepuszczalną na dnie (rury drenarskie ułożone zgodnie z istniejącym spadkiem podłużnym działki ewid. [...] i połączone rewizją drenarską) oraz przeprofilowanie drogi dojazdowej (dz. nr ewid. [...]) na wysokości działek nr [...] i [...] ze spadkiem poprzecznym w kierunku działek nr [...] i [...] oraz wykonanie muru oporowego z obrzeża betonowego wzdłuż granicy działek – w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Od wskazanej decyzji odwołania wnieśli D. K. i K.K., a także S. B. , P. B. oraz T. B. . Decyzją z dnia 22 września 2022 r., SKO w Tarnobrzegu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. K. i K.K. wnieśli o uchylenie ww. decyzji Kolegium. Wyrokiem z dnia 16 marca 2023r. sygn. akt II SA/Rz 1493/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję organu odwoławczego, a ten z kolei w dniu 20 czerwca 2023r. ponownie uchylił decyzję Wójta, zalecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazali, że zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [....] dotyczy okresu od zwrotu akt przez SKO w Tarnobrzegu po uchyleniu decyzji z dnia 20 czerwca 2023r. tj. od dnia 11.09.2023r. Ich zdaniem Wójt nie wykonuje zaleceń organu odwoławczego, nie odpowiada na ich wnioski i zapytania, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ani nie informuje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Do obecnej chwili nie otrzymali żadnej merytorycznej odpowiedzi w sprawie toczącego się postępowania, nie otrzymali sprostowania postanowienia o zakresie zleconych czynności biegłemu, czy ustalono zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy, czy objęto działkę nr [...] postępowaniem. Podnieśli, że nie znają powodu, dlaczego nie zabezpieczono właściwie dowodu z kluczowego murku ogrodzeniowego i innych zgłaszanych w sprawie wniosków dowodowych, dlaczego nie był wezwany biegły na oględziny, dlaczego odmawia się formalnego objęcia postępowaniem działki nr [...] ( biegły nie ma na nią do tej pory zlecenia), dlaczego nie mogli biegłemu przedstawić bezpośrednio pytań, wniosków. W ich ocenie, Wójt uporczywie uchyla się od rozpoznania sprawy we właściwym terminie i zgodnie z procedurami kpa, wykonuje jedynie pozorne czynności, np. oględziny, bez dokonania jakichkolwiek wiążących ustaleń. W związku z tym w dniu 30 listopada 2024r. Skarżący złożyli do SKO w Tarnobrzegu ponaglenie na bezczynność i przewlekłość, a następnie do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że Gmina [...] dopuściła się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając przy tym z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu Gminy [...] do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji 3) wymierzenie Gminie [....] grzywny 4) zasądzenie odszkodowania na rzecz Skarżących 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnioskodawców W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w wykonaniu zaleceń zawartych w decyzji SKO, powołany został biegły z zakresu hydrologii i melioracji wodnej, ale do chwili obecnej nie wydał opinii w sprawie, ponieważ przed wyznaczonymi na dzień 24.11.2023 r. oględzinami Skarżący złożyli wniosek o wyłączenie organu. Następnie, do organu wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28.03.2024r., zawierającego nowe dowody w sprawie. Kolejno, pismem z dnia 17.05.2024r. Skarżący wnieśli o wyznaczenie oględzin w celu zabezpieczenia dowodu, a oględziny zostały wyznaczone na dzień 19.07.2024r. Z uwagi na niestawiennictwo stron, nowy termin oględzin wyznaczony został na 18.09.2024 r. Po przeprowadzonych oględzinach skontaktowano się z powołanym w sprawie biegłym, który stwierdził, że z uwagi na sytuację osobistą może wydać opinię w sprawie po 20.01.2025 r. Wójt dodał też, że w prowadzonym postępowaniu należy przeanalizować obszerny materiał dowodowy, jaki został zgromadzony w sprawie, a także uzyskać opinię biegłego hydrologa. Ilość materiału dowodowego, który sukcesywnie jest dołączany przez Wnioskodawców, czyni sprawę zawiłą i czasochłonną. Z uwagi na powyższe w dniu 23.10.2024 r. zostało dostarczone zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy do 31.01.2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność określona jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie z wniosku Skarżących o uregulowanie stosunków wodnych prowadzone jest od 3 lipca 2019r. Pomimo podejmowanych czynności i wydanych orzeczeń sprawa nie została dotąd załatwiona. W wyniku uchylenia ostatnio wydanej decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku Skarżących, SKO w Tarnobrzegu wydało zalecenia i zwróciło akta sprawy w dniu 11 września 2023r. Od tego dnia organ I instancji podejmował następujące czynności: - w dniu 20 października 2023r. powołał biegłego hydrologa i zlecił mu wykonanie ekspertyzy w związku z prowadzonym postępowaniem, - w dniu 30 października 2023r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 stycznia 2024r. - w dniu 9 listopada 2023r. wyznaczył wizję lokalną na dzień 24 listopada 2023r. - w dniu 10 lipca 2024r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 września 2024r. oraz wyznaczył termin oględzin na dzień 19 lipca 2024r. - w dniu 22 sierpnia 2024r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 października 2024r. oraz wyznaczył nowy termin oględzin na dzień 18 września 2024r. - w dniu 18 września 2024r. przeprowadził oględziny na działkach objętych postępowaniem, - w dniu 23 października 2024r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025r. Pomimo obowiązku wynikającego z art.36 k.p.a., Wójt nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w okresie od 15 stycznia 2024r. do 10 lipca 2024r. Po przeprowadzonych w dniu 18 września 2024r. oględzinach nie były podejmowane przez Wójta żadne czynności, w szczególności nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że powodem zwłoki było oczekiwanie na opinię biegłego hydrologa. Należy jednak zauważyć, że biegły ten został powołany 30 października 2023r., a termin wykonania opinii wyznaczono na dzień 10 grudnia 2023r. Do czasu wniesienia niniejszej skargi organ nie uzyskał od biegłego oczekiwanej ekspertyzy, a z akt nie wynika, jaki jest powód zwłoki, ani też czy organ podjął jakiekolwiek działania w celu wyegzekwowania wykonania przez biegłego zlecenia. Z powyższych względów należy uznać, że Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności, a postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Stwierdzenie bezczynności organu obliguje Sąd do oceny czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie takiego stanu w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak NSA w wyroku z 28 czerwca 2024 r., sygn. I OSK 521/24). Podzielając zaprezentowane stanowisko Sąd stwierdza, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała rażącego charakteru. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia czasu na załatwienie sprawy administracyjnej, jednakże trzeba podkreślić, że jest to sprawa skomplikowana, a na znaczne wydłużenie czasu jej prowadzenia miały wpływ również działania Skarżących, którzy składali do organu liczne pisma i wnioski (wnioski dowodowe, wniosek o wyłączenie pracowników organu) powodujące konieczność ich analizy lub przeprowadzenia kolejnych czynności (przekazania wniosku o wyłączenie do rozpatrzenia przez SKO, wyznaczenie nowego terminu oględzin), a także postępowanie innych stron (niestawiennictwo na oględziny, powodujące konieczność wyznaczenia nowego terminu oględzin) i biegłych. Powołany pierwotnie biegły hydrolog wydał dwie sprzeczne opinie, co wymagało uzyskania od niego wyjaśnień odnośnie do przyczyn tak istotnych rozbieżności, a w konsekwencji spowodowało konieczność zlecenia wydania opinii przez innego biegłego. Drugi powołany przez organ biegły z nieznanych powodów zwleka z wydaniem opinii, tamując rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, organ powinien zdyscyplinować biegłego, zakreślając mu krótki termin na wykonanie zlecenia, a następnie wydać decyzję uwzględniającą zalecenia organu odwoławczego i odnoszącą się do podnoszonych przez strony problemów. Nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia sprawy Sąd zobowiązał organ do jej załatwienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał za zasadny wniosek o wymierzenie organowi grzywny, jako środka o charakterze represyjno-prewencyjnym, przyjmując, że grzywna w wysokości 3000 zł w wystarczający sposób zdyscyplinuje organ do podjęcia wymaganych prawem działań. Niezasadny okazał się wniosek o zasądzenie odszkodowania na rzecz Skarżących, bo nie wskazali oni podstaw do takiego orzeczenia przez sąd administracyjny. Natomiast jeśli zamiarem Skarżących było uzyskanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. to należy stwierdzić, że przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie stwierdził okoliczności, które by za tym przemawiały, a Skarżący nie dostarczyli w tym zakresie przekonujących argumentów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art.151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.