II SAB/Rz 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [....] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 2000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z.R.(dalej jako: skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę wniesiono w następującym stanie sprawy; W piśmie z datą 29 stycznia 2014 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju, które wpłynęło do organu 12 lutego 2015 r., skarżąca zakwestionowała pomiary działek ewidencyjnych nr: 1974, 3039, 3132, położonych w obrębie M., dokonane w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej dla tego obrębu i ujawnienia w ich wyniku niewłaściwych danych ewidencyjnych w zakresie pola powierzchni przedmiotowych działek. Pismo nie zostało opatrzone podpisem. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r. Główny Geodeta Kraju przekazał w/w pismo Staroście zgodnie z właściwością, jednocześnie wskazując, że zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm. – dalej: pgik) zarzuty co do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji, zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że po wzmiankowanym przekazaniu pisma skarżącej, Starosta J. prowadził postępowanie dotyczące powierzchni w/w działek, zmierzające do załatwienia jej wniosku. Zawiadomieniem z dnia 24 marca 2015 r. Starosta poinformował ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomieniem z dnia 30 marca 2015 r. poinformowano stronę o nowym terminie załatwienia sprawy - do dnia 29 maja 2015 r., ze względu na czasochłonną analizę dokumentacji sprzed i po modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. M. W dniu 31 marca 2015 r. w siedzibie organu zgłosiła się córka Z. R., wnosząc – jak podała na prośbę matki - o przedłużenie terminu załatwienia sprawy ze względu na jej chorobę do dnia 25 kwietnia 2015 r. W dniu 27 kwietnia 2015 r. do organu zgłosiła się skarżąca osobiście. Ze spisanego tego dnia i podpisanego przez nią protokołu wynika, że zakwestionowała ona zarówno powierzchnię jak i przebieg granic działek 1974, 3039 i 3032 ujawnione w ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej w 2007 r. modernizacji. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Starosta wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej. Opłata została uiszczona w dniu 12 maja 2015 r. Dopiero w dniu 5 maja 2015 r. Starosta zażądał od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacji z pomiaru granic. Jak wynika z treści pisma Kierownika tej jednostki z dnia 6 maja 2015 r., tego dnia przekazano kopie wszelkich materiałów z posiadanego zasobu. Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2015 r. organ poinformował o konieczności wykonania ponownych czynności na gruncie w zakresie ustalenia granic działki nr 3132 z działkami sąsiednimi, wskazując że zostaną one dokonane przez firmę L. Sp. z o.o. z/s w J., po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania, a także wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 30 lipca 2015 r. W piśmie z dnia 26 maja 2015 r. skarżąca oświadczyła, że nie zgadza się na pomiar tylko jednej działki, lecz żąda przeprowadzenia pomiaru trzech wskazanych przez nią działek i wyznaczenia w tym celu jednego wspólnego terminu. W zawiadomieniu z dnia 11 czerwca 2015 r., ze względu na prośbę skarżącej, którą wniosła do wykonawcy robót o zmianę terminu wykonania pomiaru działki z 15 czerwca 2015 r. na 5 sierpnia 2015 r., organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 września 2015 r. Termin dokonania ustalenia i pomiaru granic działki nr 3132 wyznaczono na dzień 5 sierpnia 2015 r., zawiadamiając o tym zainteresowanych. Z akt sprawy wynika, że uprawniony geodeta wykonał operat w dniu 7 sierpnia 2015 r. Został on przyjęty do zasobu w dniu 26 sierpnia 2015 r. W piśmie, które wpłynęło dnia 17 sierpnia 2015 r. skarżąca ponownie zażądała dokonania pomiaru dwóch pozostałych działek - nr 1974 oraz nr 3039 w jednym terminie. Pismem z dnia 4 września 2015 r. Starosta zwrócił się do Burmistrza oraz do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych z rejestrów dotyczących F.K. – właściciela jednej z działek sąsiadujących z działką nr 3132. W dniu 15 września 2015 r. Burmistrz poinformował, że podmiot ten nie figuruje w ewidencji ludności. Zawiadomieniem z dnia 16 września 2015 r. organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r., z uwagi na konieczność ustalenia aktualnego adresu F.K.. Ze względu na brak w/w danych Starosta kilkukrotnie zmieniał termin załatwienia sprawy – do 31 marca 2016 r., 31 sierpnia 2016 r., 31 grudnia 2016 r. i do "miesiąca od otrzymania informacji co do adresu F.K." (mimo braku podejmowania udokumentowanych przez ten organ jakichkolwiek działań czy interwencji związanych z brakiem odpowiedzi) powiadamiając o tym skarżącą. W dniu 5 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo z MSWiA, w którym podano, że F.K. nie figuruje w ewidencji PESEL. Za pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. Główny Geodeta Kraju przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (WINGiK) pismo skarżącej z dnia 20 stycznia 2017 r. zawierające skargę na przewlekłe działanie Starosty w sprawie "związanej ze zmianą wykazywanego w operacie ewidencji gruntów i budynków pola powierzchni" w/w działek. Pismo skarżącej przekazano Staroście celem ustosunkowania się do podniesionych w jego treści zarzutów. W piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. Starosta przedstawił organowi nadrzędnemu przyczyny przedłużania się postępowania w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2017 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po otrzymaniu tego pisma, w dniu 20 marca 2017 r. skarżąca zgłosiła się do siedziby organu. Ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że po raz kolejny poinformowała, że kwestionuje również powierzchnię działek 1974 i 3039 i wnosi o "przywrócenie" powierzchni sprzed modernizacji. Podała także adres F.K. i wskazała dane osoby, która aktualnie zamieszkuje pod tym adresem. W związku z powyższym organ skierował do F.K. na wskazany przez skarżącą adres zawiadomienie o treści pokrywającej się z pismem z dnia 7 marca 2015 r. Zawiadomienie zostało zwrócone po awizowaniu. W piśmie z dnia 30 marca 2017 r., powołując się na pozyskanie informacji o śmierci F.K., Starosta zwrócił się do Burmistrza Miasta o przesłanie skróconego odpisu aktu jego zgonu. Mimo braku odpowiedzi w dniu 6 kwietnia 2017 r. Starosta wydał pierwszą w sprawie decyzję w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obr. M.. Od decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Pismem z dnia 5 kwietnia 2017r., które wpłynęło następnego dnia Burmistrz zawiadomił, że podane dane F.K. nie są wystarczające. Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. w związku z żądaniem organu odwoławczego, Starosta wezwał skarżącą do podpisania jej wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. oraz złożenia wyjaśnień odnośnie daty jego sporządzenia. Pełnomocnik skarżącej wyraził zdziwienie, że kwestią tą zajęto się dopiero po tak długim czasie. Wniósł o kontynuowanie postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. WINGiK uchylił w/w decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Pismem z dnia 1 września 2017 r. Starosta zwrócił się do skarżącej z zapytaniem, czy podtrzymuje ona roszczenia zawarte w swoim piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju. Po uzyskaniu potwierdzającej informacji, Starosta w zawiadomieniu z dnia 22 września 2017 r. poinformował, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie miesięcznym od dnia ustalenia danych adresowych wszystkich stron postępowania. W piśmie z dnia 29 września 2017 r. WINGiK poinformował Starostę o wniesieniu przez Z.R. skargi do WSA w Rzeszowie oraz zwrócił się o przesłanie akt sprawy. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. II SAB/Rz 161/17 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność WINGiK w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej. W piśmie z dnia 11 maja 2018 r. Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego w J. o udzielenie informacji, czy po zmarłym F.K. toczyło się lub toczy się postępowanie spadkowe. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się po raz kolejny do skarżącej o informację czy podtrzymuje ona swoje roszczenia zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. Jak wyjaśnił, powyższe uzupełnienie jest niezbędne do podjęcia dalszych czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca działająca przez kolejnego profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że podtrzymuje w całości dotychczas zgłoszone żądania oraz, że na żadnym etapie postępowania nie wycofała swych wniosków. Zaznaczyła, że nie dała organowi powodów, aby powziął w tym zakresie wątpliwości. Zgłaszając swój udział w sprawie pełnomocnik w piśmie z 14 maja 2018 r. wniósł o formalne zajęcie stanowiska odnośnie terminu zakończenia postępowania pod rygorem wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia 16 maja 2018 r., które wpłynęło do Starosty następnego dnia, Sąd Rejonowy w J. poinformował, że w latach 2008 – 2017 nie było prowadzone postępowanie spadkowe po F.K.. Następnie w piśmie z dnia 28 maja 2018 r. Starosta udzielił skarżącej odpowiedzi na skierowane do organu pismo odnośnie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. W dniu 5 czerwca 2018 r. "telefonicznie ustalono domniemanych spadkobierców zmarłego", dokumentując powyższe zapiskiem urzędowym z tej daty. Dnia 8 czerwca 2018 r. wysłano do tych osób zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. W dniu 19 czerwca 2018 r. ustalono kolejnego "domniemanego spadkobiercę" w taki sam sposób dokumentując powyższy fakt. Do tej osoby także wysłano zawiadomienie. W kolejnym piśmie, które wpłynęło dnia 4 lipca 2018 r. skarżąca wniosła o przywrócenie powierzchni działek sprzed modernizacji i uaktualnienie ewidencji w tym zakresie. W dniu 6 lipca 2018 r. została wydana kolejna w sprawie decyzja Starosty w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obr. M.. Decyzja ta również została uchylona przez WINGiK decyzją z dnia [...] września 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 16 października 2018 r. skarżąca wniosła do WINGiK ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Starostę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. WINGiK uznał zażalenie skarżącej za nieuzasadnione. Następnie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2018 r. Starosta zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne oraz zobowiązał skarżącą do dostarczenia postanowienia spadkowego po zmarłym F.K.. Postanowienie Starosty zostało utrzymane w mocy przez WINGiK postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. Na to postanowienie skarżąca złożyła skargę do tut. WSA. Skarga została przedstawiona do Sądu w maju 2019 r. Zarejestrowano ją pod sygn. akt II SA/Rz 486/19. Do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie (przewlekłości postępowania) nie została ona rozstrzygnięta. Tymczasem pismem z dnia 20 lutego 2019 r. Z.R., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M. gm. Jarosław w zakresie powierzchni działek nr: 1974, 3039, 3132, przejawiające się m.in. brakiem wydania decyzji merytorycznej co do wniosku skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1629 z późn. zm. - dalej: K.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, 2) art. 12 K.p.a. poprzez brak działania w sprawie wnikliwie i szybko, bez posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, objawiające się nieuzasadnionym zawieszeniem postępowania w sprawie, a także podjęciem decyzji o zobowiązaniu skarżącej do dostarczenia postanowienia spadkowego po zmarłym F.K. już po przystąpieniu do merytorycznej oceny wniosku skarżącej; 3) art. 35 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, pozostawanie pomimo wydawania formalnych rozstrzygnięć w stanie przewlekłości, gdyż organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a także poprzez podejmowanie czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny i pozorny. W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł w przypadku uwzględnienia skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie skarżąca złożyła zażalenie do WINGiK, a także zwróciła się o interwencję do Głównego Geodety Kraju. Strona skarżąca podkreśliła, że kolejny już raz decyzją z dnia [...] września 2018 r. WINGiK uchylił decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2018 r. z uwagi na dopuszczenie się po raz wtóry przez ten organ naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy wyjaśniał wtedy, że prowadzone postępowanie budzi wątpliwości w zakresie ustalenia następców prawnych po zmarłym F.K. – dotychczas ustalone dane były niewystarczające i nie można było z pewnością ustalić daty zgonu. Organ nie dysponował w ogóle aktem zgonu. Jak wskazała skarżąca, Starosta do tej pory nie określił prawidłowo kręgu stron postępowania, a od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego upłynęło już ponad 3 lata, zaś na chwilę obecną przerzucono ten obowiązek na skarżącą, mimo że wydawane już były uprzednio decyzje merytoryczne co do żądania skarżącej. Skarżąca przypomniała, że już w zażaleniu zarzucono m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie występuje brak możliwości prawnych i faktycznych w zakresie ustalenia spadkobierców po zmarłym F.K., podczas gdy organ ustalił spadkobierczynie – A. N. i B.S., skierował do nich zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś w konsekwencji nieprawidłowo obciążył obowiązkiem dostarczenia postanowienia spadkowego wnioskodawczynię, co skutkowało zawieszeniem wieloletniego postępowania administracyjnego tuż przed wydaniem decyzji kończącej sprawę i wysłaniem stosownych zawiadomień. Skarżąca wytknęła organowi, że w pierwszych miesiącach (a nawet roku) postępowania ignorował wynikający z art. 36 K.p.a. bezwzględny obowiązek powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie. Jak dalej podkreśliła, organ skierował korespondencję w sprawie do spadkobierców, których ustalił i wzywał ich do wzięcia udziału w postępowaniu, a także pouczał o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem skarżącej, co wcześniej akcentowała, ze śmiercią strony nie łączy się obowiązek bezwzględnego zawieszenia, w trybie art. 97 § 1 K.p.a., postępowania w każdym przypadku. Dopiero wówczas, kiedy niemożliwe jest wezwanie, w trybie art. 30 § 4 K.p.a., spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu lub nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., a samo postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, organ zawiesza postępowanie. W ocenie skarżącej w sprawie nie występują zatem żadne trudności w ustaleniu ani wezwaniu spadkobierców, gdyż organ samodzielnie ich ustalił i wezwał. Ponadto zaznaczyła, że już po otrzymaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które sygnalizuje wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, ku swojemu zaskoczeniu dowiedziała się, że organ nagle zobowiązał ją do dostarczenia postanowienia spadkowego po zmarłym, przerzucając na nią cały ciężar postępowania administracyjnego. W dalszej części skargi strona skarżąca wyjaśniła istotę przewlekłości postępowania, powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty podniesione w jej treści wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania uzyskał informację, że właściciel działki nr 3133 "jest nieznany z miejsca zamieszkania", wobec czego zostały podjęte czynności w sprawie ustalenia jego adresu. Dalej zrelacjonował przebieg prowadzonego postępowania oraz podjęte w jego toku czynności. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 4 września 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Wydział Udostępniania Danych. Otrzymał wówczas informację o braku w przesłanym piśmie wystarczających informacji w celu jednoznacznej weryfikacji czy akta dotyczą właściwej osoby, a także wezwania do uzupełnienia wniosku o bliższe dane osobowe takie jak data urodzenia, data zgonu, nr ewidencyjny PESEL. Jak wyjaśnił organ, w dostępnych mu rejestrach brak jest takich danych o osobie, która jest stroną w prowadzonym postępowaniu. Natomiast po uzyskaniu informacji, o miejscu zamieszkania F.K., pismem z dnia 20 marca 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym terminie. W dniu 6 kwietnia 2017 r. została wydana decyzja, którą następnie organ odwoławczy uchylił, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecił prawidłowe określenie stron postępowania i ustalenie następców prawnych po nieżyjącym F.K.. W tym celu organ wystąpił do Sądu Rejonowego w J. o udzielenie informacji, czy po zmarłym toczyło się (lub toczy się) postępowanie spadkowe. W dniu 17 maja 2018 r. organ otrzymał informację, że w latach 2008-2017 nie było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym. Natomiast telefonicznie zostali ustaleni domniemani spadkobiercy (notatki służbowe z dnia 5.06.2018 r. i z dnia 19.06.2018 r.), którzy zostali włączeni do prowadzonego postępowania na prawach strony. Następnie w dniu 6 lipca 2018 r. wydana została kolejna decyzja. Również tę decyzję uchylił organ odwoławczy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zalecając organowi prawidłowe określenie stron postępowania oraz pozyskanie oryginałów lub kopii dokumentów potwierdzających, że ustalone przez niego osoby są następcami prawnymi po zmarłym. Wobec powyższego organ zwrócił się pismem z dnia 10 września 2018 r. do Burmistrza Miasta o przesłanie aktu zgonu F.K., a także do dotychczas ustalonych spadkobierców o zgłoszenie się w Starostwie w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. Dalej Starosta wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. W ocenie organu śmierć strony jest sytuacją powodującą czasowe uniemożliwienie prowadzenia postępowania i obliguje do wydania postanowienia o jego zawieszeniu. Do czasu uzyskania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym podani w oświadczeniu przez B. S. spadkobiercy są jedynie domniemani. Dlatego organ zawiesił postępowanie w sprawie. Starosta nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przepisu art. 12 K.p.a. Organ przypomniał o dwóch sposobach dokonywania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – w drodze czynności materialno-technicznej oraz w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że w sprawie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast wobec braku ustalenia stron postępowania jak również ich danych adresowych niemożliwe było skuteczne zawiadomienie tych stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz doręczenie im wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Z kolei wydanie rozstrzygnięcia, bez udziału chociażby jednej ze stron, powodowałoby wadę decyzji stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania. Jak podkreślił organ, o każdorazowym niezałatwieniu sprawy w terminie informowano wnioskodawcę, wskazując tego przyczyny oraz podając nowy termin załatwienia sprawy. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w § 3 tego przepisu nie wlicza się terminów dokonania określonych czynności niezależnych od organu czy współdziałania z innymi organami. W tej sytuacji niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. spowodowane było przyczyną niezależną od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zarzuca przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych dotyczących powierzchni i granic trzech działek, których jest ona właścicielem. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Aktualnie w przepisach K.p.a. bardzo lakonicznie zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 2 pojęcie przewlekłości wskazując, że mamy z nią do czynienia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Judykatura i doktryna pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" utożsamia z sytuacją prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi zatem wówczas, gdy będzie mu można zasadnie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Z art. 12 § 1 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze nie tylko art. 12 § 1 K.p.a. ale także spoczywający na organie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Należy uwzględnić, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. zasadą pozostaje niezwłoczne załatwianie spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (termin maksymalny), a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny czy konkretne postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s.238). Co do zasady długi czas postępowania nie zawsze może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Ta występuje wówczas, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest nadmierna bądź rażąca i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12). Podkreślenia wymaga, że pojęcie "przewlekłości" nie jest tożsame z pojęciem "bezczynności" Przewlekłość może bowiem występować nawet w sytuacji, gdy organ nie pozostaje w bezczynności z powodu nieprzekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Jak wspomniano, w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości, zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Zasadę tę należy oczywiście skorelować z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Dodać należy, że zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 K.p.a. stanowią obowiązujące normy prawne, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z 4 maja 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). W kontrolowanej sprawie Starosta wielokrotnie informował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie i wyznaczał nowe terminy jej zakończenia. W ocenie Sądu wyznaczanie tego nowego terminu w sposób, jaki to uczyniono w pismach z 22 grudnia 2016 r. i 22 września 2017 r. jest niekonkretne i nie spełnia podstawowych wymogów. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 608/16 organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 K.p.a. i 35 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Co do zasady nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami. Za każdym razem musi to być jednak termin konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy, tak aby strona mogła go skontrolować. Tymczasem określenie tego terminu w sposób jak to uczynił Starosta, np. "1 miesiąc od ustalenia danych adresowych wszystkich uczestników" (zawiadomienie z 22 września 2017 r.) nie odpowiada tym wymogom. Nie wiadomo po co organowi ten termin miesięczny od wskazanego zdarzenia będzie jeszcze potrzebny, skoro z akt nie wynika, aby planowane były jeszcze jakieś czynności dowodowe. Sąd zauważa także, że akta sprawy administracyjnej nie wskazują dlaczego niektóre czynności nie są podejmowane bez zbędnej zwłoki. Tak było np. z ustaleniem adresu F.K., kto zamieszkuje pod tym adresem itp. To skarżąca we własnym zakresie ustaliła i podała adres oraz dane tej osoby. Z zapisków urzędowych, oprócz tego, że nastąpiło to telefonicznie, nie wynika też w jaki sposób zostały ustalone dane "domniemanych spadkobierców" osoby figurującej jako właściciel działki 3133 i czy rzeczywiście musiało to trwać ponad miesiąc od chwili, kiedy organ uzyskał informację z Sądu Rejonowego w J., że nie toczyło się postępowanie spadkowe. Podkreślić trzeba, że w aktach brak jakiegokolwiek śladu, aby organ sprawdził rejestr spadkowy, w którym ujawniane są poświadczenia dziedziczenia dokonane przez notariuszy, a nie można wykluczyć, że z tej możliwości skorzystali spadkobiercy. Należy zauważyć, że informacje o tym, że F.K. nie figuruje w rejestrze PESEL, organ miał już w styczniu 2017 r. Ale już wcześniej dysponował dokumentacją geodezyjną pozyskaną z zasobu, w której na odwrocie karty 86 w tomie pierwszym akt przy nazwisku F.K. znajduje się adnotacja "zmarły". Dokument ten pochodzi z 2007 r. Nie można także nie zauważyć, że Starosta pismem z dnia 30 marca 2015 r. najpierw wyznaczył dodatkowy maksymalny kodeksowy termin na załatwienie sprawy – do dnia 29 maja 2015 r., słusznie przewidując konieczność zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w zasobie, lecz dopiero 6 maja 2015 r. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przedłożenie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. W tej sytuacji jako opóźnione i zbyt rozwleczone w czasie należy ocenić działania organu dotyczące powyższych kwestii. Nie można także uznać za uzasadnione procesowo wielokrotne wzywanie skarżącej do potwierdzenia, czy podtrzymuje swoje żądania. Pomijając fakt, że rzeczywiście pismo z daty 29 stycznia 2014 r. złożone do Głównego Geodety Kraju nie zostało podpisane, co umknęło na wstępnym etapie Staroście, to jednak w dniu 27 kwietnia 2015 r. wnioskodawczyni zgłosiła się osobiście do organu i w protokole z tej daty jasno sformułowała swoje żądania a protokół podpisała. Zgodnie z art. 63 § 1 i 3 K.p.a. taka forma podania jest także przewidziana przez ustawę. Skarżąca złożyła też szereg pism w sprawie. Wzywanie więc strony do potwierdzenia, że nadal domaga się tego, co jasno co najmniej kilkukrotnie wcześniej artykułowała, trudno uznać za czynności celowe lub mające na celu załatwienie sprawy (zob. wezwania z 1 września 2017 r. i z 11 maja 2018 r.). Jak wynika z akt sprawy (w części nieuporządkowanych chronologicznie), organ najpóźniej w maju 2015 r. wiedział z jakimi działkami graniczą działki objęte podaniem. Nie podjął jednak żadnych czynności w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli działek sąsiednich, co w praktyce opóźniło ustalenie okoliczności, że jeden z nich nie żyje. Z przedstawionych do kontroli akt zresztą nawet nie wynika kiedy zmarł F.K., mimo że organ zwracał się o odpis skrócony aktu zgonu do Burmistrza . O tym zaś, że osoba ta nie żyje organ wiedział najpóźniej na początku 2017 r. Świadczy o powyższym m.in. treść pisma z daty 30 marca 2017 r. Mimo tego i braku ustalenia następców prawnych nieżyjącego właściciela działki wydane zostały decyzje w dniu 6 kwietnia 2017 r. i 6 lipca 2018 r. uchylone następnie przez organ odwoławczy z przyczyn proceduralnych, co także wpłynęło na czas trwania postępowania, w efekcie znacząco je wydłużając. W aktach nie ma pisma z dnia 10 września 2018 r., na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Trzeba także wspomnieć, że po zwróceniu się do MSWiA w celu ustalenia adresu F.K., co nastąpiło pismem z dnia 16 września 2015 r., przez znacznie ponad rok organ nie podejmował żadnych interwencji w celu przyśpieszenia udzielenia odpowiedzi. Wszystko to przemawia za oceną, że kontrolowane postępowanie jest prowadzone nieefektywnie i niesprawnie, bez koncepcji, analizy zgromadzonych materiałów, bez należytej koncentracji i niezwłocznego podejmowania niezbędnych w celu jego zakończenia czynności. Nadmienić jednakże należy, że aktualnie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty z 28 grudnia 2018 r. Postanowienie powyższe zażaleniem zaskarżyła skarżąca a WINGiK postanowieniem z 21 lutego 2019 r. utrzymał je w mocy. Na to z kolei postanowienie skargę złożyła Z.R.. Skarga została przekazana do tut. WSA i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 486/19. Na chwilę orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania, sprawa nie została rozpoznana. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w tej sytuacji nie jest władny ocenić we własnym zakresie legalności postanowienia, które jest przedmiotem skargi w sprawie II SA/Rz 486/19. Zgodnie zaś z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. W związku z powyższym, przedmiotem kontroli w sprawie przewlekłości mógł być jedynie tok postępowania do chwili jego zawieszenia. Dlatego też Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi związanych z powyższą kwestią. Z uwagi na zawieszenie postępowania, uwzględniając skargę, Sąd nie mógł więc zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stąd skarga w powyższym zakresie została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. W świetle przedstawionych wcześniej okoliczności i toku czynności organu Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt II wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w K.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Wspomniane wcześniej najpierw nadanie biegu sprawie, w której podanie nie było podpisane, następnie ignorowanie faktu złożenia żądania do podpisanego przez stronę protokołu, treści pism składanych przez skarżącą w sprawie i wzywanie do oświadczenia czy popiera zgłoszone wcześniej wielokrotnie żądania, nieuzasadnione opóźnienie i brak koncentracji czynności związanych z ustaleniem najpierw adresu, potem następców prawnych zmarłego właściciela jednej z sąsiednich działek, zaniechanie tak oczywistej czynności jak sprawdzenie rejestru spadkowego, wyznaczanie w niekonkretny i wymykający się spod kontroli strony zbyt długich terminów załatwienia sprawy przy biernym oczekiwaniu na niezbędne dane, zdecydowały o ocenie Sądu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy przewlekłym jej prowadzeniu. O grzywnie w związku z powyższym Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę czas, który upłynął od wszczęcia postępowania do jego zawieszenia, według Sądu adekwatną w tym wypadku kwotą było 2 000 zł, która po podjęciu postępowania lub wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna zdyscyplinować organ w dążeniu do jak najszybszego jej zakończenia. Jednocześnie jest to kwota na tyle odczuwalna, że powinna mieć znaczenie prewencyjne. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu w wyroku kwotę składają się: wpis od skargi uiszczony przez skarżącą, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.