II SAB/Rz 33/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- II SAB/Rz 33/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. A Sp. z o.o. w W. (zwana dalej A. Sp. z o.o.) zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "stacja przekaźnikowa telefonii cyfrowej BTS nr [...]" na działce nr 745 położonej w Z. gmina [...]. Prowadzący postępowanie Burmistrz [...] wezwał A. Sp. z o.o. o uzupełnienie wniosku o wskazane dokumenty, a następnie pismem z dnia 21 lipca 2009 r. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, stwierdzając, że nie był on kompletny, ponieważ pomimo wezwania nie przedłożono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem. Na skutek złożonego przez A. Sp. z o.o., w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wyznaczyło Burmistrzowi Gminy dodatkowy 30 – termin do załatwienia sprawy, liczony od daty otrzymania postanowienia. W dalszej kolejności Burmistrz Gminy wystąpił o opinię do Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem i po jej uzyskaniu, pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. ponownie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia takiej decyzji w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po uzyskaniu stanowiska Spółki, iż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ pismem z dnia 2 lutego 2010 r. ponownie pozostawił sprawę bez rozpoznania. A. Sp. z o.o. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kolejne zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zobowiązało go do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób winnych, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Kolegium stwierdziło, że organ przedwcześnie pozostawił sprawę bez rozpoznania, albowiem nie wskazał precyzyjnie jakie przepisy prawa obligują do przedłożenia w przedmiotowej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji zobowiązany został do ponownego przeanalizowania sprawy pod kątem zasadności przedłożenia przez stronę ww. decyzji. Następnie Burmistrz Gminy, po kolejnym wezwaniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania., z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz po podtrzymaniu stanowiska przez wnioskodawcę, iż dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest wymagana, pismem z dnia 17 czerwca 2010 r., po raz kolejny pozostawił bez rozpoznania wniosek A. Sp. z o.o. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: "budowa stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej BTS nr [...]" na działce nr 745 położonej w Z., gm. [...]. W dniu 6 lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Burmistrza [...], wpłynęła skargę A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca, wniosła o zobowiązanie Burmistrza Gminy do wydania ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy tj. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania podniosła, iż nieuzasadnione jest stanowisko organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle unormowań nadal obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 1227) prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nadmieniła również, że wobec braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ winien samodzielnie dokonywać ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, albowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność do WSA w Rzeszowie, strona skarżąca nie złożyła zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia jakie przysługiwały jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wnosząc o oddalenie Burmistrz Gminy wskazał, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (określającym oprócz elementów wymienionych w k.p.a.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych, dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, a stosownie do art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w ust. 1. Stąd też zasadnym było wezwanie inwestora o przedłożenie powyższej decyzji z pouczeniem, iż nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (zasada ta nie dotyczy prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Gminy [...] polegająca na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przewidzianym zgodnie z art. 37 k.p.a. środkiem zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z takim zażaleniem na bezczynność Burmistrza Gminy skarżąca spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dwukrotnie. Po rozpatrzeniu pierwszego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wyznaczyło Burmistrzowi Gminy dodatkowy 30 – termin do załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. (data wpływu 15.02.2010 r.), wobec braku rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, spółka ta ponownie złożyła zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy. W tym wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze również uznało to zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zobowiązało go do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób winnych, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W dalszej kolejności A. Sp. z o.o. w dniu 6 lipca 2010 r. złożyła skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność Burmistrza Gminy za pośrednictwem tego organu. Biorąc pod uwagę fakt, iż od czasu złożenia ostatniego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 k.p.a., w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie, uznać należy, że skarżąca wyczerpała tryb do wniesienia skargi, a zatem wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, jej skarga jest dopuszczalna. A. Sp. z o.o. domaga się rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej na działce nr 745 w Z. Bezspornym jest, a potwierdzają to akta sprawy, że stosowny wniosek o wszczęcie postępowania w tej właśnie sprawie skarżąca spółka złożyła w dniu 29.06.2009 r. Z akt sprawy wynika też, że Burmistrz Gminy kilkakrotnie wzywał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie wniosku poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej tym wnioskiem, a wobec braku przedłożenia takiej decyzji pozostawił wniosek A. Sp. z o.o. bez rozpoznania. Skarżąca spółka, powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazuje, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym brak jest podstawy prawnej żądania przedstawienia takiej decyzji. Odpierając te zarzuty Burmistrz Gminy powołuje art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wywodząc, że zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pierwszy z powołanych przepisów, wspólnie z przepisem o charakterze ogólnym – art. 63 k.p.a., określają wymagania formalne wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast art. 72 ust. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ust. 1 wymienia katalog decyzji, których uzyskanie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ust. 3 stanowi, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Wśród tych decyzji wymieniona została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazano co prawda w tym przepisie, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w stosunku do niej muszą być stosowane te same zasady co wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niewątpliwie określa ona warunki urbanistyczne przedsięwzięcia i podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy służy kształtowaniu przestrzeni, a z reguły dotyczy większych inwestycji, obejmując działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów publicznych. Trudno byłoby wobec tego uznać, że ustawodawca celowo pominął wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wprowadzając taki wymóg w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, że jak podkreśla się w doktrynie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest zwieńczeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2007). Z tego też powodu w ocenie Sądu, wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualną potrzebą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...). Wówczas tylko może nastąpić weryfikacja czy planowane przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, czy też nie należy do żadnej z tych grup. W dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu przedsięwzięcia kwalifikowało pod tym kątem powoływane przez skarżąca spółkę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które utraciło moc obowiązującą z dniem 15.11.2010 r. Z akt sprawy wynika, że choć w przekonaniu skarżącej spółki budowa stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej BTS w Z. nie spełniała warunków z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, to spółka ta złożyła do organu "wniosek o wydanie opinii dot. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", a Burmistrz Gminy wskazał na konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Okoliczność, iż organem właściwym do prowadzenia takiego postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w przypadku inwestycji objętej wnioskiem A. sp. z o.o. również Burmistrz Gminy nie zmienia faktu, że postępowanie to nie może być prowadzone w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdzie rozstrzyga się w oparciu o przepisy ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji zasadne było żądanie organu dołączenia decyzji zapadłej w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przy czym mogła w nim również zapaść decyzja o umorzeniu postępowania wobec uznania, że realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku gdyby wydanie tej decyzji należało do kompetencji innego organu, a tym samym rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, wówczas zaistniałaby przeszkoda w prowadzeniu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, skutkująca zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszeniem postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie przesłanka zawieszenia postępowania nie może zachodzić, bowiem Burmistrz Gminy jest organem właściwym do prowadzenia zarówno postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, jak i postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji zasadne było pozostawienie przez niego wniosku skarżącej spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Uznając zatem, że Burmistrz Gminy nie pozostawał w bezczynności, nie było podstaw do uwzględnienia skargi A. sp. z o.o. Z tej przyczyny Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.