II SAB/Rz 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. W dniu 10 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga KJ. Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na niewydaniu zaświadczenia określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". W ocenie skarżącego, zarówno pismo organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], jak i pismo z [...] lutego 2019 r. nie spełniają wymagań stawianych zaświadczeniu przepisami K.p.a. i za takowe nie mogą zostać potraktowane. W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podał, że na wniosek skarżącego w dniu 31 stycznia 2014 r. wydał zaświadczenie o liczbie osób pobierających świadczenie z tytułu równoważnika pieniężnego na terenie garnizonu [...] oraz podstawę wypłaty tego świadczenia. Po uzyskaniu zaświadczenia, skarżący w dniu 13 lutego 2017 r. zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia na okoliczność realizowania na rzecz funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ewentualne zaświadczenia o dacie zakończenia sprawy i jej sposobie. Żądane zaświadczenie zostało skarżącemu wydane w dniu [...] lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, gdyż nie wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia, lecz wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku zaś uznania przez Sąd skargi za dopuszczalną organ podniósł, że dwukrotnie wydawał skarżącemu żądane zaświadczenia, które zostały mu doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zaznaczyć również należy, że sąd jest związany przedmiotem zaskarżenia wskazanym przez stronę skarżącą, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że po stronie sądu brak jest uprawnień do samodzielnego ustalania przedmiotu zaskarżenia, a tym samym niejako "odczytywania" woli strony skarżącej, jeżeli nie wskazała ona dość precyzyjnie przedmiotu zaskarżenia lub wskazany przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest ogólnym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, o którym stanowi art. 1 pkt 1 K.p.a., lecz ma ono charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie kończy się wydaniem decyzji, konkretyzującej normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia, zaś osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. Wróbel Andrzej. Art. 1. w: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2018; wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. VII SA/Wa 763/17, WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Ol 737/07; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia mieści się w kategorii skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Okoliczność prawna polegająca na objęciu przez ustawodawcę postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania zaświadczenia przepisami K.p.a. na podstawie art. 1 pkt 4 tej ustawy, nie czyni bowiem tego rodzaju postępowania postępowaniem administracyjnym. W niniejszej sprawie wobec wskazania przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia jako bezczynność organu polegającą na niewydaniu zaświadczenia, Sąd – związany tym przedmiotem na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. – zobligowany był do odrzucenia skargi jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Wskazać należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., jest w odniesieniu do ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) przepis art. 138, zgodnie z którym, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają orzeczenia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym, a podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie funkcjonariusz policji, wobec którego prowadzono takie postępowanie. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Policji, nie przewidują natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu policji w przedmiocie wydania zaświadczenia. W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., obligowało do odrzucenia skargi.