II SAB/Rz 34/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Zarząd Dróg Powiatowych dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 lutego 2021 r. do Zarządu Dróg Powiatowych (dalej w skrócie: "ZDP") wpłynęła skarga J.M. (dalej w skrócie: "skarżący") na bezczynność ZDP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 6 lutego 2021 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDP wnioski o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektów organizacji ruchu dróg powiatowych nr [...], [...], [...], [...], [...] na całej długości na terenie powiatu. W odpowiedzi na ww. pisma, osoba upoważniona przez Dyrektora ZDP pismami z dnia 19 lutego 2021 r. przesłanymi na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny poinformowała, że organ nie posiada elektronicznej wersji projektów. Sporządzenie skanów projektów organizacji ruchu ww. dróg powiatowych wymaga zebrania i przetworzenia posiadanych informacji z opracowań papierowych. W związku z powyższym w celu uzyskania przetworzonych danych należy wykazać istnienie istotnego interesu publicznego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w związku z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów na przygotowanie wersji elektronicznej wnioskowanych projektów, po wykazaniu istotnego interesu publicznego zostanie ustalona opłata zgodnie z art. 15 ww. ustawy. W skardze na bezczynność ZDP przesłanej na elektroniczną skrzynkę podawczą organu w dniu 28 lutego 2021 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z dnia 6 lutego 2021 r. a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że dokumentacja wskazana we wnioskach z dnia 6 lutego 2021 r. stanowi informację publiczną. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Dalej skarżący wskazał, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Tylko nadzwyczajne okoliczności, takie jak brak środków technicznych umożliwiających udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, usprawiedliwia wskazanie wnioskodawcy innej, możliwej do zachowania formy. Jeśli jednak nawet tak jest, to organ jest obowiązany wyjaśnić szczegółowo te okoliczności wnioskodawcy na piśmie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W ocenie skarżącego nic nie wskazuje na to, że ZDP nie posiada środków technicznych pozwalających na przekształcenie informacji publicznej w wersji papierowej do wersji elektronicznej. Skarżący wskazał, że osoba upoważniona przez Dyrektora ZDP potwierdziła, że organ posiada informację będącą przedmiotem jego wniosków. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli w dniu 20 lutego 2021 r. Zdaniem skarżącego, na dzień sporządzenia skargi ZDP pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił wnioskowanej informacji, jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W piśmie doręczonym na adres elektroniczny skarżącego w dniu 3 marca 2021 r. Dyrektor ZDP sprecyzował informację przekazaną pismami z dnia 19 lutego 2021 r. wyjaśniając, że organ posiada papierową wersję projektów organizacji ruchu. Jednocześnie zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował, że ZDP nie posiada własnych środków technicznych, które pozwalają na udostępnienie projektów organizacji ruchu w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. ZDP posiada urządzenia wielofunkcyjne zapewniające możliwość wykonania skanowania jedynie formatu A-4, a posiadane projekty składają się z arkuszy A-4 - część opisowa i arkuszy wielkoformatowych dla części rysunkowej. Wgląd do przedmiotowych projektów jest możliwy w siedzibie organu w godzinach pracy, tj. 7:00-15:00 od poniedziałku do piątku po wcześniejszym ustaleniu telefonicznym godzin w celu zapewnienia obecności pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie dokumentacji, min. dzień przed terminem wglądu do dokumentacji. Dyrektor ZDP stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli skarżący w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanej w piśmie, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. W odpowiedzi na skargę ZDP wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu ZDP wskazał, że skarżący po otrzymaniu pism z dnia 19 lutego 2021 r. nie wystąpił o dostęp do wersji papierowych projektów stałej organizacji ruchu, jak również nie przedstawił istnienia interesu publicznego celem otrzymania przetworzonej informacji publicznej. ZDP stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności, ponieważ organ w pismach skierowanych do skarżącego przedstawił stan faktyczny i możliwości jakimi dysponuje celem udostępnienia żądanych informacji. ZDP podniósł również, że skarżący nie wniósł do organu ponaglenia w zakresie przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało podkreślić, że adresat wniosku – Zarząd Dróg Powiatowych, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. ZDP jest powiatową jednostką budżetową, finansowaną z budżetu Powiatu, do którego zadań należy przede wszystkim pełnienie funkcji zarządu dróg powiatowych. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczyły bowiem projektów organizacji ruchu na drogach powiatowych nr [...], [...], [...], [...], [...] na całej długości na terenie powiatu, a zatem materii, z którą styka się każdy człowiek, jako uczestnik ruchu drogowego. Tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela. Powyższe okoliczności nie były sporne i nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Co zaś się tyczy problematyki sposobu reagowania na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej to przypomnieć trzeba, iż oznaczenie zakresu przedmiotowego wniosku jak i sposobu jego załatwienia, należy do wyłącznego uprawnienia wnioskodawcy. Pytany podmiot zwolni się więc z zarzutu bezczynności tylko wtedy, gdy zrealizuje żądanie w sposób oznaczony we wniosku. Oczywiście dotyczy to sytuacji, gdy jest w posiadaniu żądanych danych i ma możliwości techniczne realizacji wniosku w formie w nim oznaczonej. Skarżący swoje wnioski o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektów organizacji ruchu dróg powiatowych wniósł w dniu 6 lutego 2021 roku. Każdy z wniosków został wniesiony drogą elektroniczną i opatrzony podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ miał 14 dnia na udostępnienie informacji, a zatem do końca dnia 20 lutego 2021 roku. W dniu 19 lutego 2021 roku, w odpowiedzi na każdy z wniosków, organ skierował do skarżącego - na wskazany przez niego adres elektroniczny - pisma z informacją, iż nie posiada elektronicznej wersji projektów. Podano, że sporządzenie skanów projektów organizacji ruchu ww. dróg powiatowych wymaga zebrania i przetworzenia posiadanych informacji z opracowań papierowych. Powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wezwano skarżącego do wykazania istotnego interesu publicznego. Poinformowano również, że w związku z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów na przygotowanie wersji elektronicznej wnioskowanych projektów, po wykazaniu istotnego interesu publicznego zostanie ustalona opłata zgodnie z art. 15 ww. ustawy. Skarżący na wezwanie nie odpowiedział, w dniu 28 lutego 2021 roku wniósł natomiast skargę do Sądu na bezczynność ZDP. Już po wniesieniu skargi ZDP pismem z dnia 2 marca 2021 roku sprecyzował informację przekazaną pismami z dnia 19 lutego 2021 r. wyjaśniając, że posiada papierową wersję projektów organizacji ruchu. Powołując się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że nie posiada własnych środków technicznych, które pozwalają na udostępnienie projektów organizacji ruchu w sposób i formie zgodnej z wnioskiem. Wyjaśniono, że ZDP posiada urządzenia wielofunkcyjne zapewniające możliwość wykonania skanowania jedynie formatu A-4, a posiadane projekty składają się z arkuszy A-4 - część opisowa i arkuszy wielkoformatowych dla części rysunkowej. ZDP wskazało alternatywny sposób udostępnienia wnioskowanych informacji, poprzez wgląd do przedmiotowych projektów w siedzibie organu w godzinach pracy, tj. 7:00-15:00 od poniedziałku do piątku po wcześniejszym ustaleniu telefonicznym godzin w celu zapewnienia obecności pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie dokumentacji, min. dzień przed terminem wglądu do dokumentacji. W piśmie zawarto zastrzeżenie, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli skarżący w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanej w piśmie, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Analiza przedmiotowych pism uzasadnia konkluzję, że organ nie dokonał skutecznej egzoneracji przed zarzutem bezczynności odnośnie do rozpatrzenia wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że oba pisma organu są ze sobą merytorycznie sprzeczne. W piśmie z dnia 19 lutego 2021 roku organ wyraża gotowość udostępnienia informacji publicznej skarżącemu w żądanej przez niego formie, przy czym wobec uznania, iż chodzi o informację przetworzoną, uzależnia jej udostępnienie od uprzedniego wykazania istotnego interesu publicznego. W kolejnym piśmie, z dnia 2 maca 2021 roku, organ stwierdza, iż w ogóle nie jest w stanie udostępnić informacji publicznej we wnioskowanej przez skarżącego formie, i w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. informuje go o alternatywnej formie zapoznania się z projektami organizacji ruchu dróg powiatowych. Organ jednocześnie zakreślił skarżącemu 14-dniowy termin na złożenie wniosku o udostępnienie informacji w dostępnej dla organu formie pod rygorem umorzenia postępowania. Stanowisko organu, co do możliwości udostępnienia skarżącemu projektów organizacji ruchu dróg powiatowych nie jest konsekwentne i przez to budzi zastrzeżenia; najpierw organ taką możliwość dopuszcza, a po wniesieniu skargi już nie. Sąd rozumie, że pierwotne pismo skierowane do skarżącego – z dnia 19 lutego 2021 roku – nie zostało poprzedzone należyta analizą sprawy. Zrozumiałe są również ujawnione względy, z powodu których skanowanie wielkoformatowych planów z przyczyn technicznych nie jest dostępne. Ostatecznie jednak okoliczności te nie mają znaczenia z perspektywy podważenia zarzutu bezczynności. Sąd zauważa, że pismo z dnia 19 lutego 2021 roku, o ile zostało skierowane do skarżącego w 13 dniu od złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak zawiera zasadnicze braki. Po pierwsze organ wezwał skarżącego do wykazania "istotnego interesu prawnego" w uzyskaniu informacji publicznej, a przepis wymaga wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego". Nie są to pojęcia synonimiczne, gdyż odróżnia je stopień wagi interesu publicznego uzasadniającego dostęp do żądanej informacji publicznej. Po drugie, organ nie zakreślił skarżącemu żadnego terminu na wykonanie wezwania oraz nie wskazał rygoru aktywowanego w razie jego niewykonania. W ujęciu procesowym organ nie mógł więc zakończyć sprawy o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wobec braku pouczenia skarżącego o terminie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, oraz o konsekwencjach braku aktywności, nie mógł wobec niego wywieść negatywnych konsekwencji w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skierowanie do skarżącego pisma z dnia 2 marca 2021 roku było skuteczne z pespektywy wdrożenia trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., nie ma natomiast znaczenia dla odparcia zarzutu bezczynności. Jest tak dlatego, że zostało ono skierowane do skarżącego już po upływie terminu na udostepnienie informacji publicznej (art. 13 ust.1 u.d.i.p.) i po wniesieniu skargi na bezczynność. Rozstrzygając o tym, czy organ dopuścił się bezczynności Sąd bierze pod uwagę stan na dzień wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 28 lutego 2021 roku. W tym stanie sprawy, zgodnie więc z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną. Sąd nie zobowiązywał organu do rozpoznania wniosku skarżącego, albowiem – jak już wyżej ujęto – po wniesieniu skargi organ skutecznie wdrożył tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zależnie od reakcji skarżącego na pismo z dnia 2 marca 2021 roku organ podejmie odpowiednie kroki – udostępni skarżącemu informację w dostępnej dla organu formie, względnie umorzy postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia przede wszystkim szybkość reakcji organu na wniosek. Brak zaś jest dowodów na to, aby sposób procedowania organu wynikał z jego złej woli i chęci utrudnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o normę art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Z wyłożonych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.