II SAB/Rz 35/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia skargę odrzucić. II SAB/Rz 35/05 UZASADNI ENIE We wniesionej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze z dnia 19 września 2005 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. L. zakwestionowała "bezczynność i bezprawie urzędów nadzoru budowlanego (...) w związku z samowolą budowlaną tarasu na działce nr 172 należącej do T. S. zam. [...]". Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca bezczynności owej i bezprawia upatrywała w tym, że organy, do których złożyła stosowne doniesienie w sprawie samowolnego wykonania płyty żelbetowej miedzy garażem a budynkiem mieszkalnym T. i D. S. nie podjęły w tej sprawie postępowania administracyjnego. W udzielonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi na skargę wynikało, że z doniesienia skarżącej toczyły się przed nim dwa postępowania administracyjne - jedno dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego a drugie samowolnego remontu budynku garażowego. W sprawach tych wydano dwie decyzje : jedna udzielającą pozwolenia na wznowienie robot budowlanych H. T. S. przy budynku mieszkalnym i druga stwierdzająca wykonanie nakazanego przez organ nadzoru budowlengo obowiązku. Żadna z tych decyzji nie była przedmiotem skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego , natomiast A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym T i D. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył też, iż A. L. wniosła doń skargę na brak właściwego działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie płyty wspornikowej między garażem a budynkiem mieszkalnym T. S., który to organ po przeprowadzeniu kontroli na miejscu poinformował ją na piśmie, że kwestia wykonania płyty w części kwestionowanej została załatwiona w postępowaniu dotyczącym remontu garażu. Stanowisko zawarte w tym piśmie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione , o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 8 września 2005r. W związku z faktem , iż skarżąca nie oznaczyła organu , który dopuścić się miał w sprawie bezczynności została pismem z dnia 7 kwietnia 2006 r. wezwana do uzupełnienia skargi w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, poprzez jego wskazanie , a w szczególności wyjaśnienie, czy jest nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również na czym polegała bezczynność tych organów ( nie wydanie decyzji , obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w § 2 pkt 1 - 4 tego artykułu, tj. gdy w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, postanowienie w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz na inne niż wymienione powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Obowiązkiem strony skarżącej wynikającym z art. 57 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. jest między innymi oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ponieważ skarżąca nie udzieliła w wyznaczonym do tego terminie odpowiedzi na pierwsze ze skierowanych do niej wezwań z dnia 7 kwietnia 2006 r., stosownie do zawartego w nim pouczenia, Sąd przyjął jej skarga dotyczy bezczynności PINB polegającej na nie wydaniu decyzji w sprawie legalności wykonania części obiektu budowlanego (tarasu nad garażem). Skoro jednak przed rozpatrzeniem skargi w tym przedmiocie, Sąd powziął na podstawie pisma skarżącej wiadomość, iż przedmiotem skargi jest bezczynność WINB (pismo z dnia 3 października 2006 r.), nie mógł nie uwzględnić tak jednoznacznie wyrażonego stanowiska. Postępowanie przed Sądem nie toczy się bowiem z urzędu a musi być zainicjowane skargą podmiotu uprawnionego po myśli art. 50 §1 lub 2 do jej wniesienia. Skarżący ma przy tym prawo cofnięcia skargi, przy czym cofnięcie owo wiąże sąd, chyba że zachodzą przewidziane art. 60 zd. drugie P.p.s.a. przesłanki niedopuszczalności cofnięcia skargi. Skoro skarżący jest dysponentem skargi, a sąd z mocy art. 134 P.p.s.a orzeka w granicach danej sprawy oznaczenie przezeń przedmiotu zaskarżenia wiąże sąd, który na podstawie tego przepisu nie jest związany tylko zarzutami i wnioskami skargi. Przyjęcie za skarżącą, że przedmiotem skargi jest bezczynność WINB wymagało zatem potwierdzenia kolejnej przesłanki warunkującej skuteczność jej wniesienia, tj. wykazania przez nią, iż zgodnie z trybem przewidzianym w art. 37 Kpa wystąpiła z zażaleniem na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Wymóg wystosowania takiego wezwania wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., na podstawie którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w postanowienia, czy też nie podjęcie innej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego a jeśli tak , to jakiej). Jednocześnie Sąd wezwał do wyjaśnienia , czy jeśli przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego to jako zażalenie na tę bezczynność należy traktować pismo skarżącej z dnia 2 sierpnia 2005r. zatytułowane " skarga" (na działanie tego organu). Gdyby skarga dotyczyła bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd wezwał do wykazania, czy skarżąca złożyła przewidziane art. 37 kpa zażalenie na bezczynność do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd opatrzył wezwanie rygorem uznania (w razie nie udzielenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie), że skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającej na nie wydaniu decyzji w sprawie legalności wykonania części obiektu budowlanego tarasu nad garażem przez D i T. S. Jak wynika z zalegającego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie to zostało skarżącej doręczone 26 kwietna 2006 r., jednak pozostało ono bez odpowiedzi z jej strony. Skarżąca natomiast złożyła pismo z dnia 28 września 2006r., w którym domagała się przeprowadzenia przez Sąd wizji lokalnej, porównania projektów budowlanych i uznania "samowoli budowlanej tarasu" W piśmie natomiast z dnia 3 października 2006 r. poinformowała między innymi, że jej skarga dotyczy braku rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w formie decyzji w kwestii samowoli budowlanej tarasu. Skutkowało to wystosowaniem do niej ponownego wezwania do wykazania w terminie 7 dni od jego otrzymania, że przed skierowaniem skargi do Sądu wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przewidzianym w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażaleniem na niezałatwienie w formie decyzji sprawy nielegalnej w jej ocenie budowy płyty żelbetowej między budynkiem mieszkalnym a garażem należącym do P. T. S. Wezwanie opatrzono rygorem odrzucenia skargi w razie jego nie wykonania w wyznaczonym terminie. W udzielonej na to wezwanie odpowiedzi, A. L. oświadczyła, iż "przed skierowaniem mojej skargi do Sądu nie występowałam do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - określanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2 tego artykułu). Zgodnie z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie wnoszone w tym trybie jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art 52 §2 P.p.s.a w przypadku bezczynności organu, polegającej na niezałatwieniu sprawy administracyjnej w terminie w sposób prawem przewidziany, o ile nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia ( patrz; post. NSA IOSK 480/06 Komputerowy System Orzecznictwa LEX nr 188512, post. NSA z dnia 21 .09.2001 ISAB 13/00 LEX nr 55763). Organem takim w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wobec nie budzącego wątpliwości oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z dnia 7 listopada 2006 r. iż nie składała ona zażalenia do tego organu, Sąd uznał, iż wymóg ten nie został zachowany. Wniesienie skargi do Sądu z pominięciem zażalenia do organu wyższego stopnia skutkuje brakiem możliwości jej merytorycznego rozpoznania z uwagi na niewyczerpanie trybu dającego skarżącej możliwość skutecznego zaskarżenia bezczynności WINB. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu Skoro w sprawie nie został spełniony formalny warunek wniesienia skargi do sądu, jako niedopuszczalna podlega ona odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd informuje, że odrzucenie skargi z tej przyczyny nie stoi na przeszkodzie jej ponownemu wniesieniu, o ile organ nadal będzie pozostawał w bezczynności a strona przed jej wniesieniem wyczerpie tryb zażaleniowy przewidziany art. 37 kpa.