II SAB/Rz 36/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji i wznowienie postępowania zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt. II SAB/Rz 36/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. M. działającej przez pełnomocnika – adw. M. M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w J. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: J. M. działająca przez ustanowionego pełnomocnika adw. M. M. w podaniu z 18.02.2010 r. skierowanym do PINB w J. wniosła o zmianę prawomocnej decyzji tegoż organu w sprawie [...], jako datę jej wydania wskazano 21.09.2007 r., ewentualnie o wznowienie postępowania w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 "kpa". We wniosku podano, że wskutek interwencji J. M. w 2000 r. PINB w J. prowadził postępowanie dotyczące samowolnie wybudowanego mostku na drodze dojazdowej przez M. W.. W jego toku organ decyzją z [...].07.2001 r. nakazał M. W. wybudowanie określonych robót budowlanych przy mostku na potoku, następnie zaś decyzją wskazaną w petitum wniosku organ stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków. Pomimo wykonania powyższych robót, wedle wnioskodawczyni doszło ponownie do zalewania posesji J. M. wodami z potoku wskutek wadliwej konstrukcji mostku, co potwierdzać ma wykonana na jej zlecenie ekspertyza przez mgra inż. T. W. Podanie zawiera zapowiedź dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, w tym także od Skarbu Państwa. PINB w J. wezwał o sprecyzowanie przedmiotu wniosku, albowiem pod datą 21.09.2010 r. w aktach źródłowych zalegać ma wyłącznie protokół z kontroli wykonanych obowiązków nałożonych decyzją z [...].07.2007 r. utrzymaną następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rz. decyzją [...].09.2007 r. Wezwanie to skierowano w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) domagając się precyzyjnego wskazania daty decyzji, której dotyczy wniosek, jej znaku oraz organu, który ją wydał, jak również jednoznacznego wskazania trybu, w jakim ma nastąpić weryfikacja decyzji. Pismo to doręczono pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 1.04.2010 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie, które wpłynęło do PINB w J. w dniu 14.04.2010 r. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na wezwanie organu, motywując to własnym urlopem. Następnie wywodził, że w pierwotnym wniosku popełnił omyłkę w dacie decyzji, której ten wniosek dotyczy, uzasadniając to brakiem dostępu do całości akt sprawy, a ponadto faktem braku doręczenia decyzji z [...].09.2010 r. J. M. Poprawna data tej decyzji to 24.09.2007 r. Pełnomocnik zastrzegł się, że wskazuje dwie daty decyzji, "podnosząc że przedmiotem wniosku jest ostateczna decyzja umarzająca postępowanie, czyli zapewne decyzja z [...].07.2010". Jako motyw zmiany decyzji lub wznowienia postępowania wskazano nową opinię sporządzoną na zlecenie strony. Pismem z [...].04.2020 r. PINB w J. poinformował pełnomocnika strony, że odpowiedź na wezwanie o sprecyzowanie przedmiotu wniosku nie spełnia wymogów stawianych przez organ, przez co podanie zostało pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że J. M. nie otrzymała decyzji organu stwierdzającej wykonanie obowiązków nałożonych na M. W., gdyż akta organu zawierają zwrotne potwierdzenie jej odbioru, przez mocodawczynię pełnomocnika, nie jest to decyzja umarzająca postępowanie, nadto pełnomocnik znów się miał pomylić co do daty (wskazano na rok 2010, nie zaś 2007). Pismem doręczonym PINB w J. w dniu 20.05.2010 r. pełnomocnik J. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu podania o zmianę decyzji ostatecznej lub wznowienie postępowania. W wezwaniu tym wyeksponowano, że strona nie miała dostępu do akt sprawy, przeto precyzując przedmiot wniosku posiłkowała się pismem WINB w Rz., z którego wynika, że postępowanie w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych przez M. W. zakończyło się decyzją PINB w J. z [...].09.2007 r. Kopię tego pisma doręczono do odpowiedzi pełnomocnika strony precyzującego wniosek. Pełnomocnik J. M. wniósł do WINB w Rz. skargę na działanie PINB w J., który pozostawił wniosek strony bez rozpatrzenia, opisując w niej tok sprawy i kwestionując prawidłowość działań organu I instancji. Pismem z 2.07.2010 r. WINB w Rz. uznał skargę pełnomocnika J. M. za częściowo uzasadnioną. Organ wyższego stopnia stwierdził, iż prawidłowo PINB w J. wzywał o sprecyzowanie podania strony poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu wniosku, niemniej był on zobowiązany do czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie WINB wezwanie organu I instancji nie zawierało prawidłowego pouczenia o rozbieżnych trybach wzruszenia decyzji ostatecznej. J. M. przez pełnomocnika adw. M. M. wniosła następnie w dniu 3.08.2010 r. (data wpływu do PINB w J.) skargę na bezczynność PINB w J.) w przedmiocie braku rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej lub wznowienie postępowania wobec przedłożenia ekspertyzy budowlanej, domaga się stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązanie do rozpoznania wniosku. Skarga zawiera rekapitulację przebiegu postępowania, skarżąca wywodzi, że jej wniosek w istocie stanowi zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Już po wniesieniu skargi na bezczynność organu I instancji przez WINB, PINB w J. w piśmie z 18.06.2010 r. stwierdzić miał, iż doręczona ekspertyza nie odnosi się do postępowania zakończonego decyzją z 24.09.2007 r., co jest stwierdzeniem dowolnym. Doręczone stronie pismo z 30.06.2010 r. na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa PINB w J. nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie wniosku. W odpowiedzi na skargę PINB w J. wniósł o jej oddalenie uznając, że strona w źródłowym wniosku nie wskazała konkretnie swojego żądania. Organ wywodzi, że domagając się wznowienia postępowania strona winna precyzyjnie wskazać decyzję, której wniosek dotyczy, znak i datę, należy wskazać przyczynę wznowienia, przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., podać kiedy strona dowiedziała się o przyczynach wznowienia. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a może mieć miejsce, gdy wszystkie strony zgadzają się na jej wzruszenie. Wobec braku uwzględnienia żądań organu wzywającego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie przedmiotu sprawy wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Niesporne jest, że pełnomocnik J. M. wniósł do PINB w J. podanie, w którym domagał się alternatywnie zastosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w sprawie o nr [...] stwierdzającej wykonanie przez M. W. nakazanych mu robót budowlanych. Skarga na bezczynność wniesiona do sądu administracyjnego dotyczyłaby zatem bezczynności w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Skargę na bezczynność organu rozumianą jako brak wydania w sprawie administracyjnej stosownego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, poprzedzono skorzystaniem ze środków zaskarżenia, służących skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Na bezczynność organu, rozumianą jako brak wydania decyzji w ustawowym maksymalnym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, służy zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Pełnomocnik J. M. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skierował do WINB w Rz. skargę na bezczynność PINB w J. W myśl art. 234 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że WINB w Rz. winien potraktować powyższą skargę jako zażalenie na bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a., uwzględnienie tego zażalenia ma polegać na wyznaczeniu organowi niższej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. WINB w Rz. tak jednak nie uczynił. Organ wyższego stopnia rozpoznał jednak tę skargę-zażalenie, w piśmie z 2.07.2010 r. uznając ją częściowo za uzasadnioną. Oznacza to, że wniesienie skargi na bezczynność PINB w J. nastąpiło po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przez stronę, co oznacza, iż wniesiona skarga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna. Niesporne jest, że pełnomocnik skarżącej błędnie podał datę decyzji, wobec której oczekiwał uruchomienia dwóch konkurencyjnych trybów jej weryfikacji. Niemniej jednak swój błąd naprawił w piśmie z 14.04.2010 r., przedmiot źródłowego podania wynika ponadto z pisma – wezwania organu I instancji do usunięcia naruszenia prawa, dla organu nie ulega wszak wątpliwości, że w obrocie jest tylko jedna decyzja stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków przez M. W. – decyzja z [...].09.2010 r. W ocenie Sądu nie zasługuje na ochronę takie działanie organu, który wykorzystuje niedokładności, nieścisłości pełnomocnika strony, co ze strony adwokata jest niewątpliwie uchybieniem w sztuce, we wskazaniu wyłącznie daty przedmiotowej decyzji, po to, aby nie podjąć żadnego z trybów weryfikacji decyzji ostatecznej, jakich domaga się strona, choć przedmiot kontroli (decyzja PINB w J. z [...].09.2007 r.), jak i wnioskowane tryby działania organu są jednoznaczne. Sam organ takich pomyłek, które wytyka pełnomocnikowi skarżącej, dopuścił się w piśmie z 26.04.2010 r. informującym o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia (podano błędną datę inkryminowanej decyzji jako "24.09.2010 r."). Z zasad ogólnych k.p.a. wynika, że to na organie spoczywa obowiązek m.in. uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębienia świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.), udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień, czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Wzywając pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania podania PINB w J. winien, skoro pełnomocnik wskazuje, iż nie dysponuje wglądem w akta sprawy, tak skonstruować treść wezwania, aby nie pozostawić wątpliwości, jakiego przedmiotu dotyczy żądanie wyrażone w źródłowym wniosku. K.p.a. nie zawiera zakazu, aby w jednym podaniu znajdowało się kilka żądań dotyczących np. uruchomienia konkurencyjnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. W obu przypadkach właściwość do działania w takim zakresie żądań posiada PINB w J. Nie można przy tym wywodzić, że źródłowe podanie pełnomocnika strony nie wskazuje dostatecznie wyraźnie oczekiwań strony – jest to zarazem domaganie się zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 154 § 1 k.p.a., jak i trybu wznowienia postępowania, z powołaniem się na przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co do tej ostatniej kwestii, to pełnomocnik wywodzi, iż spełniać się ona ma poprzez uzyskanie nowej ekspertyzy technicznej. Niezależnie od zasadności źródłowego podania, obowiązkiem organu w ocenie Sądu było podjęcie stosownych rozstrzygnięć procesowych, nie zaś wykorzystanie zarzucanych nieudolności pełnomocnika i popełnionych przez niego pomyłek w podawaniu dat decyzji lub jej przedmiotu, a w konsekwencji pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie może przy tym organ podejmować takich działań, które noszą tylko pozór merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bez ich prawidłowego z punktu widzenia formalnego sprecyzowania (por. wątki zastosowania art. 155 k.p.a. przy zmianie ostatecznej decyzji, jakie znalazły się w odpowiedzi na skargę). Rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności wezwanie pełnomocnika strony do uiszczenia stosownej opłaty skarbowej z wyznaczeniem terminu do uiszczenia po myśli art. 261 § 1 k.p.a. O ile opłata zostanie uiszczona, PINB w J. winien zawiadomić o wszczęciu postępowania strony (art. 61 § 4 k.p.a.) i rozpoznać podanie zawierające dwa żądania: uchylenia decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w J. z [...].09.2007 r. w wyznaczonym przez sąd terminie. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na zasadzie art. 149 Ppsa. O kosztach Sąd nie orzekał, albowiem żądania takiego nie sformułowano w skardze.