II SAB/Rz 37/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej M. S. z dnia 1 kwietnia 2008 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł /słownie: tysiąc złotych/; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.S. (dalej: "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ("WSA") skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zarzuciła rażące naruszenie "przepisów formalnych" w zakresie załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości toczącej się pod sygn. [...] w szczególności art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 12, art. 35 K.p.a. Z tej przyczyny zawnioskowała o: 1. stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] w sposób rażący dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy o sygn. akt: [...]; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia w przedmiocie skargi; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej należnych kosztów. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obr. 221 m. R. oznaczonych jako działki nr 1541/3 i 1541/4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. (uwaga Sądu: powinno być "[...] kwietnia 2018 r.) nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta. Pomimo upływu 3 lat Prezydent Miasta [...], mimo dwukrotnie wnoszonych przez nią ponagleń (uwaga Sądu: ponaglenia z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r.) nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Skarżąca zauważyła, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ma ten skutek, że ostateczna decyzja kończąca sprawę zostaje wycofana z obrotu prawnego, a zakończona nią sprawa biegnie dalej. Powoduje to również, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona nową decyzją, nie mogą być wszczynane w tej samej sprawie nowe postępowania. Stanowisko takie potwierdził również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 maja 2020 r., sygn. II SA/Rz 80/20. Tymczasem Prezydent Miasta [...], niż zważając na fakt, że sprawa wszczęta w 2008 r. nie została zakończona, w 2019 r. wszczął w tej samej sprawie postępowanie, które zakończone zostało decyzją z dnia [...] września 2019 r. ([...]). Dodatkowo w "międzyczasie" podejmował szereg działań dotyczących przedmiotowych nieruchomości m. in. przywracanie wpisów w operacie ewidencji gruntów do stanu sprzed wydania decyzji z 2008 r., wydawanie kolejnej decyzji o rozgraniczeniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania M.S. dwukrotnie pismami z dnia [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2021 r. wnosiła ponaglenie do SKO na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy rozgraniczenia nieruchomości położonych w R. przy ul. [...]. SKO postanowieniami z dnia [...] listopada 2019 r. ([...]) i z dnia [...] lutego 2021 r. ([...]) uznało ponaglenia za nieuzasadnione. Organ wskazał także, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia jednoznacznego określenia położenia punktów i linii granicznych pomiędzy działkami nr nr: 1541/1, 1541/2 obr. 221 R.- S. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1541/1 obr. 221 R. – S. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 1541/2 obr. 221 R. – S. W dniu [...] września 2019 r. na żądanie H.Ż., na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, sprawa rozgraniczenia została przekazana do Sądu Rejonowego w R. i toczy się pod sygn. akt [...]. Natomiast w związku z wnioskiem M.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. akta zostały przekazane do SKO. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę mają na celu wprowadzenie Sądu w błąd. Nie podlega bowiem prawdzie twierdzenie organu, że jej skarga dotyczy sprawy która została wszczęta w 2008 r. i została zakończona w 2019 r. Podniosła, że postępowanie wszczęte w 2008 r. zostało zainicjowane na jej wniosek i wszelkie koszty z nim związane pokryła sama w całości. Decyzja wydana w 2008 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego w 2018 r. Od tamtej pory bezskutecznie, wielokrotnie domagała się od Prezydenta wydania decyzji. W tym okresie organ wszczynał i umarzał postępowanie odnośnie przedmiotowych nieruchomości, zmieniając ich oznaczenie i granice, co dodatkowo komplikowało sprawę. W 2019 r. zostało wszczęte, na wniosek H.Ż., kolejne postępowanie rozgraniczeniowe tych samych nieruchomości, pomimo, że wcześniejsze postępowanie z 2008 r. nie zostało zakończone. Podkreśliła, że jej skarga dotyczy bezczynności organu w załatwieniu sprawy wszczętej w 2008 r., nie zaś będącej przedmiotem postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że aktualnie w sprawie nieruchomości toczą się trzy postępowania administracyjne: - o rozgraniczenie wszczęte w 2008 r. i dotychczas niezakończone - będące przedmiotem niniejszej skargi, - w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie zmiany oznaczenia działek oraz przebiegu pomiędzy nimi granicy ewidencyjnej (zmieniona przez organ granica nie jest prawna i ma atrybuty punktów granicznych mniej dokładne niż te które zostały zmienione), - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z września 2019 r. Końcowo podkreśliła, że przedmiotowa skarga, jest piątą z kolei, a wszystkie dotychczas złożone okazywały się zasadne. Takie działanie organów narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i organów administracji państwowej. Na wezwanie Sądu z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta nadesłał akta sprawy o rozgraniczenie nieruchomości ([...]) wszczętej z wniosku M.S. Poinformował, że decyzją z [...] września 2019 r. ([...]) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1541/1 obr. 221 R. – S. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 1541/2 obr. 221 R. – S. Na żądanie strony postępowania, na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sprawa rozgraniczenia została przekazana do SR w R. (sygn. [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. ([...]) SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. M.S. zawnioskowała o przyznanie na jej rzecz, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości równej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona skarżąca zarzuca Prezydentowi Miasta [...] bezczynność polegającą na niewydaniu w terminach przewidzianych w K.p.a. decyzji rozpoznającej wniesiony przez nią wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, tj. działek o nr 1541/1 oraz 1541/2, położonych w R. obr. 221 S. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przestrzeganie tego terminu łączy się bezpośrednio z zasadą ogólną procesu administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a., zobowiązującą Organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Rozpoznając niniejszą sprawę WSA zobowiązany był uznać, że Organ wykazał się rażącą bezczynnością w załatwieniu sprawy z wniosku M.S., ponieważ przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie w terminie określonym w treści art. 35 § 2 K.p.a. Na podstawie przesłanych do WSA akt administracyjnych, Sąd ustalił, iż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., (o tej samej dacie wpływu do Organu) skarżąca M.S. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z żądaniem rozgraniczenia jej działki o nr 1541/2 od strony działki o nr 1541/1, położone w Rzeszowie, obręb 221 S. W wyniku tego żądania, w/w Organ Miasta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nr [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w R. – S., oznaczonej w ewidencji nr 1541/2 obr. 221 stanowiącej własność M.S., a nieruchomością oznaczoną jako działka nr 1541/1, obr. S. stanowiącą własność H.Ż. z drugiej strony. Protokół graniczny sporządzono przy udziale geodety w dniu [...] maja 2008 r. Natomiast dnia [...] maja 2008 r. operat geodezyjny rozgraniczenia wprowadzono do ewidencji zasobu powiatowego. Dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...], orzekł o rozgraniczeniu opisanych wyżej działek, a decyzja ta według uczynionej na niej adnotacji stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2008 r. W sprawie kluczowe znaczenie odgrywa fakt, iż opisana wyżej decyzja rozgraniczeniowa została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek orzeczenia przez SKO o nieważności tej decyzji. Nastąpiło to na mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...]. W tym miejscu należy wyraźnie zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, iż wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna (zob. W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 156). Unieważnienie decyzji sięga więc do momentu jej wydania, znosząc wywołane jej mocą skutki prawne. Zatem skutek decyzji SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości spowodował konieczność zakończenia przez Organ wszczętego jeszcze w 2008 r. postępowania rozgraniczeniowego, które w okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji kończącej, niejako odżyło na nowo (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., o sygn. II SA/Rz 80/20, CBOSA). Pomimo tego, że akta sprawy rozgraniczeniowej powróciły do Prezydenta Miasta z SKO wraz z decyzją tego Organu o stwierdzeniu nieważności już dnia [...] kwietnia 2018 r., to Prezydent formalnie, a więc według stosownych przepisów K.p.a., nie zakończył wszczętej dnia [...] kwietnia 2008 r. sprawy rozgraniczenia nieruchomości w postaci działek nr 1541/2 (własność M.S.) oraz działki o nr 1541/1 (własność H.Ż.). Wydana przez Organ decyzja z dnia [...] września 2019 r., znak [...], nie jest aktem kończącym wszczęte jeszcze w roku 2008 r. postępowanie rozgraniczeniowe. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte w wyniku złożenia wniosku przez H.Ż. oraz uwzględniającego to żądanie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zatem oba te postępowania choć dotyczyły granicy tych samych działek, to w rozumieniu procesowym (odrębne postanowienia organu o wszczęciu) jak i materialnoprawnym wynikającym z różnych interesów prawnych stron wnioskujących, nie były tożsame, co skutkowało koniecznością ich wyraźnego odróżniania. Wobec niezakończenia postępowania administracyjnego z wniosku M.S. z [...] kwietnia 2008 r., nie było dopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania z wniosku właścicielki działki sąsiedniej. Na przeszkodzie stało bowiem nierozpatrzone żądanie o rozgraniczenie działek złożone przez M.S., która jak wynika z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., o sygn. II SA/Rz 80/20, CBOSA, poniosła koszty sporządzenia przez biegłego geodetę opinii w postępowaniu wszczętym na jej żądanie w 2008 r. Dlatego konieczne było stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta [...] w zakresie określonym w skardze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Okres 30 dni na załatwienie wniosku strony, jest czasem w zupełności wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie, które winno zostać zakończone po tym jak Prezydent otrzymał decyzję SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Jednocześnie uznać należało, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.), gdyż pomimo wydanych w sprawie wyroków sądowych, składanych przez stronę wniosków i ponagleń, Prezydent nie dostrzegł faktu oczywistego, że na skutek działania Kolegium zakończona jeszcze w 2008 r. sprawa rozgraniczenia odżyła na nowo i w związku z tym nie podjął koniecznych działań, aby odpowiedzieć decyzją administracyjną na żądanie rozgraniczenia nieruchomości wyrażone przez M.S. w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd zdecydował także o przyznaniu na rzecz Skarżącej od Prezydenta Miasta [...] sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł (art. 149 § 2 P.p.s.a.), uznając że jest to wartość adekwatna wobec czasu trwającej bezczynności Organu liczonego od dnia wpływu decyzji SKO o stwierdzeniu nieważności do Urzędu Miasta [...], tj. od [...] kwietnia 2018 r. Ustalona kwota ma przede wszystkim na celu wyrównanie krzywd poniesionych w wyniku naruszenia przepisów K.p.a. o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. o sygn. I OSK 1322/19, LEX). Skarżąca w swym piśmie z dnia [...] maja 2021 r. zawierającym wniosek o przyznanie od Organu sumy w wysokości 15’502,41 zł., nie wykazała stosownymi dowodami, jakie konkretne szkody majątkowe poniosła wskutek bezczynności Prezydenta, a które to miała by wyrównać tak znaczna suma pieniężna. Dlatego, Sąd nie uwzględnił w całości złożonego w tym względzie wniosku, do czego uprawnia regulacja art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi koszty uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.