II SAB/Rz 37/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta Powiatu dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego J.M. z dnia 6 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Powiatowego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.M. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie za pośrednictwem platformy e-PUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a także art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, rozstrzygnięcie, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak to wymierzenie organowi stosownej grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie udostępnił mu wnioskowanej informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również do dnia sporządzenia skargi. Wskazał, że termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął, zgodnie z ww. przepisem, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 20 stycznia 2022 r. Skarżący stwierdził, że opóźnienie w realizacji wniosku na dzień sporządzenia skargi wynosi ponad 30 dni, a zatem ustawowy termin został przekroczony ponad dwukrotnie. Skierowanym do skarżącego pismem z 23 lutego 2022 r. nr [...], Starosta udzielił odpowiedzi, że nie jest w posiadaniu wnioskowanego projektu. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ w jego ocenie stało się ono bezprzedmiotowe wskutek rozpatrzenia wniosku skarżącego i udzielenia odpowiedzi informującej, że organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Starosta wyjaśnił, że przekroczenie terminu określonego w przepisach u.d.i.p. wynikało z faktu nieobecności w pracy pracowników odpowiedzialnych za rozpoznanie wniosku oraz braku dostatecznego przepływu informacji. Organ zaznaczył, że nieobecność ta była nieprzewidziana i wiązała się m.in. z zagrożeniem epidemicznym COVID-19, co spowodowało, iż wnioskodawca nie został pisemnie o tym fakcie poinformowany. Podkreślił, że po wniesieniu skargi na bezczynność niezwłocznie rozpoznał złożony wniosek, wskazując, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/2008, jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana "P.p.s.a.". Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, wszystkie przywołane wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu (czynność materialno – techniczna), albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn przewidzianych ustawą, poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lub tez poinformowanie, że nie jest w posiadaniu takiej informacji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje swoiste postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). Na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie formułują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16) Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Powiatu [...] w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2022 r. złożonego do organu za pośrednictwem platformy e-PUAP. Skarżący zwrócił się o udostępnienie przez tę platformę elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20). W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że Starosta jest podmiotem władzy publicznej zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Orzecznictwo jest zgodne co do tego, że sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Kwestia ta była zresztą bezsporna. Uchybienie 14 – dniowemu terminowi udzielenia odpowiedzi na wniosek organ tłumaczył nieprzewidzianą nieobecnością w pracy pracowników odpowiedzialnych za rozpoznanie wniosku oraz brakiem dostatecznego przepływu informacji. Faktem bezspornym jest, że odpowiedź organu została mu przesłana dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. W związku z powyższym skarżący zmodyfikował żądania skargi. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego został złożony do organu w dniu 6 stycznia 2022 r., skarga dniu 22 lutego 2022 r., zaś odpowiedzi, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej, udzielono w dniu 23 lutego 2022 r. Nie budzi więc wątpliwości, że 14 – dniowy termin nie został zachowany oraz że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, która ustała dopiero następnego dnia po złożeniu skargi. W świetle przytoczonego wyżej aktualnego brzmienia przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a, skoro na dzień wniesienia skargi organ był bezczynny ale stan ten ustał przed rozpoznaniem skargi, brak było podstaw do umorzenia postępowania. Przywołana w odpowiedzi na skargę uchwała 7 Sędziów NSA odnosiła się do przepisów P.p.s.a. w innym brzmieniu. Aktualnie w opisanym stanie faktycznym sprawy Sąd zobligowany był orzec na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a uznając, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Podstawą takiej oceny był brak uporczywości czy złej woli po stronie organu. Zaznaczyć należy, że podane przez Starostę okoliczności mające stanowić przyczyny niedochowania ustawowego terminu, nie znoszą faktu bezczynności. Oczywiste jest, że sytuacja związana z epidemią COVID – 19 mogła spowodować utrudnienia w normalnym funkcjonowaniu urzędu, jednak ponad miesięczne uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi skłania do refleksji, że należałoby tak zorganizować pracę urzędników, aby do takich opóźnień nie dochodziło. Organ bowiem dopiero po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Jednakże okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu od skargi.