II SAB/Rz 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. S. jest bezczynność Wójta Gminy [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że pismem z dnia 24 lutego 2013 r. (przesłanym przez ePUAP) S. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie kompletnej informacji (w tym wszystkich dokumentów) na temat prac wykonanych przez Gminę [...] w latach 2000-2012 oraz prac planowanych na terenie miejscowości S., w obrębie objętym załączoną do wniosku mapą, ze szczególnym uwzględnieniem prac na drodze położonej na działce nr 998 i dojeździe położonym na działce nr 1081. Reagując na powyższy wniosek, Wójt Gminy [...] pismem z dnia 6 marca 2013 r., nr [...], poinformował, że żądanie udzielenia informacji publicznej jest zbyt ogólne. Organ zwrócił się do Strony wyraźne o określenia jakie konkretne działki są przedmiotem jego zainteresowania. S. S. pismem z dnia 14 marca 2013 r. wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nie udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], Wójt odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykonanych prac w latach 2000 -2012 na działkach m.in. 998 i 1081 w S. Wyjaśniono wnioskującemu, że nie sprecyzował w sposób wymagany swego żądania. Strona odpowiadając na wezwanie powieliła według Wójta wcześniej złożony wniosek. Nadal nie wiadomo o jakie dokumenty zwraca się strona. Przedstawiony na mapie obszar nie precyzuje, o który odcinek drogi informacja ma być udzielona. W skardze sporządzonej 10 kwietnia 2013 r. S. S. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Wójta do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, z dnia 24 lutego 2013 r., tj.: - kompletnej informacji (w tym wszystkich dokumentów) na temat prac wykonanych w latach 2000-2012 oraz prac planowanych do wykonania przez Gminę [...] na terenie objętym załączoną do pisma mapą, a w szczególności na drodze położonej na działce nr 998 oraz na dojeździe, położnym na działce nr 1081, łączącym drogę znajdującą się na działce nr 998 i 1017/2, w miejscowości S., 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zwracał się wielokrotnie o udostępnienie informacji o pracach remontowych drogi wewnętrznej położnej na działce nr 998 należącej do Gminy [...] oraz na dojeździe łączącym drogę położoną na działce nr 998 z działką nr 1017/2. Podniósł, że nie otrzymał żadnej informacji mimo, że o przeprowadzeniu takich prac informowali go zarówno S. S., jak i pracownicy Urzędu Gminy [...]. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 24 stycznia 2013 r. otrzymał płytę CD, na której zawarto nie podpisane pismo z dnia 6 lutego 2013 r. Podniósł, że odmowa udostępnienia informacji nastąpiła bez wydania decyzji o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalanie skargi. Naprowadził, że w dniu 24 lutego 2013 r. S. S. zwrócił się o udzielenie informacji na temat prac wykonanych w latach 2000-2012 oraz prac planowanych do wykonania przez Gminę [...] na terenie objętym załączoną do wniosku mapą. Analiza wniosku wskazała, że jest on sformułowany zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie. Nie jest jasne o jakie dokumenty zwraca się wnioskodawca, a użyte określenie "w tym wszystkich dokumentów" uniemożliwia udzielenie rzetelnej i konkretnej informacji. Wójt podniósł, że nie może się domyślać jakie dokumenty są przedmiotem wniosku. Dlatego wnioskodawca został wezwany pismem z dnia 6 marca 2013 r. do doprecyzowania wniosku. Mimo wezwania w/w nie uzupełnił wniosku i ponownie złożył go w tej samej formie i treści. W związku z tym Wójt pismem z dnia 23 marca 2013 r. odmówił udzielenia żądanej informacji, a następnie w dniu 22 kwietnia 2013 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Dlatego nie można mówić o bezczynności organu i w tej sytuacji znajduje uzasadnienie żądanie o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie organ wskazał, że skarga powinna podlegać oddaleniu gdyż skarżący żądał udzielania informacji o wykonanych pracach w rejonie objętym mapą, która jest nieczytelna, a jej rodzaj i skala uniemożliwiają dokładną identyfikację obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący S. S. stoi na stanowisku, że Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której domagał się pismem z dnia 24 lutego 2013 r. Wobec tak określonego przedmiotu skargi, Sąd pierwszej instancji zobligowany był przede wszystkim ustalić czy objęta powyższym wnioskiem informacja stanowi informację publiczną a następnie czy organ rzeczywiście nie podejmuje działań nakazanych mu przez prawo. Z akt sprawy wynika, że Skarżący S. S. domagał się od Wójta dostarczenia informacji na temat prac wykonywanych w latach 2000 – 2012 r. oraz prac planowanych do wykonania przez Gminę [...] na określonym terenie. Obszar tego terenu strona przedstawiła na kopii zdjęcia obejmującego fragment Gminy [...]. Wynika z tego, że skarżącemu chodziło o przedstawienie przez Organ gminy dokumentów dotyczących działalności inwestycyjnej jednostki samorządu terytorialnego m.in. w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Wobec tego, nie można mieć wątpliwości, że dokumenty których domaga się udostępnienia skarżący obejmują informację o charakterze publicznym. Informacje dotyczące działalności inwestycyjnej gminy [...] mieszczą się bowiem w hipotezie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego ustalenia, Sąd mógł przystąpić do wyjaśnienie istoty sporu czyli kwestii pozostawania Wójta Gminy [...] w stanie określanym mianem bezczynności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu decyzji załatwiającej w całości wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skargą bezzasadną. Organ wydając akt administracyjny rozstrzygający sprawę skutecznie unika zarzutu pozostawania bezczynnym. Bez znaczenia dla kwestii stanu braku bezczynności pozostaje taki sposób rozstrzygnięcia wniosku, który polega na wydaniu decyzji o odmowie wydania żądanej informacji. Wydanie decyzji jest odwrotnością stanu bezczynności. Jeżeli więc organ wyda akt kończący postępowanie, a do takich należy niewątpliwie decyzja o odmowie udzielenia informacji, to Sąd traci możliwość zobowiązania go do podjęcia związanych ze sprawą działań na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do jego treści, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy [...] nie pozostawał w stanie bezczynności w chwili wniesienia skargi do Sądu. O braku tej bezczynności świadczy bowiem fakt wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], o odmowie udzielenia informacji publicznej na wniosek S. S. dotyczący prac prowadzonych na działkach w miejscowości S. Skierowane do skarżącego pismo nie zostało co prawda nazwane decyzją administracyjną, lecz jego treść oraz okoliczności w jakich zostało sporządzone, przekonuje do tego, że spełnia warunki kwalifikujące do tej podstawowej formy działania organu administracji publicznej. W jego treści Wójt wyraził w sposób wyraźny odmowę udostępnienia informacji żądanej przez S. S. Wypada podkreślić, że powyższym pismem organ objął całość zgłoszonego żądania a także przedstawił uzasadnienie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy wniosku o udzielnie informacji publicznej. Pismo to zawiera konstytutywne elementy decyzji administracyjnej bowiem jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu skierowanym do określonego adresata w sprawie, dla której przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę działania administracji publicznej. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, że nie forma a treść decyduje o tym z jakim działaniem organu mamy do czynienia w konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11). Wobec wydania przez Wójta Gminy [...] opisanej wyżej decyzji a także wobec wydania kolejnej decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie może uzyskać akceptacji zarzut skarżącego o bezczynności tego Organu. Skutecznym sposobem zwalczania tych aktów jest środek prawny w postaci odwołania kierowanego do organu wyższego stopnia. Za jego pomocą skarżący powinien był kwestionować działania Wójta Gminy [...]. Sąd administracyjny badając zarzuty bezczynności organu, nie może podejmować się kontrolowania legalności aktów załatwiających sprawę udzielenia informacji publicznej. Z powyższych przyczyn należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.