II SAB/Rz 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącej W. C. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w sprawie wniosku W. C. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. W. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na T., C. i A. C.. Pismem z dnia 27 września 2017 r. Burmistrz wezwał skarżącą na podstawie art 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej: "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci") do przedłożenia zaświadczania o wysokości dochodu osiąganego przez M. C. na drugi miesiąc tj. sierpień 2017 r. na druku dołączonym do wezwania oraz wszystkich PIT-ów z 2016 r. W. C., w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie doręczono skarżącej w dniu 28 września 2017 r. W piśmie z dnia 9 października 2017 r. skarżąca poinformowała, że nie ma wiedzy na temat osiąganego przez jej męża dochodu. Przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie w sprawie o rozwód, mąż nie zamieszkuje z nią, nie utrzymuje żadnych kontaktów, odmówił udzielenie informacji na temat swoich dochodów. Z akt sprawy ( kserokopii) wynika, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Burmistrz po rozpoznaniu wniosku W. C. z dnia 10 sierpnia 2017 r. przyznał świadczenie wychowawcze na: C. C. na okres od 1 października 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r., odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na C. C. na okres od 1maja 2018 r. do 30 września 2018 r. ( z uwagi na ukończenie 18 roku życia) oraz przyznał świadczenie wychowawcze na A. C. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 19 października 2017 r. działając na podstawie art 64 § 2 K.p.a. w zw. z art 19 ust. 1, ust. 2 w zw. z art 13 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w części dotyczącej ustalenia prawa na pierwsze dziecko, wniosek pozostawił bez rozpoznania. Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko T. C., kierując ją za pośrednictwem Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła naruszenie: - art 64 § 2 K.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy przepis odnosi się do braków formalnych wniosku, przez które rozumieć należy takie informacje, które uniemożliwiają rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie przewidzianym w przepisach K.p.a., - art 7, 75, 77 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, pominięcie zgłoszonych przez skarżącą wyjaśnień na piśmie z daty 9 października 2017 r., w których wskazała na swoją sytuację oraz niemożność udzielenia szerszych wyjaśnień. Podniosła, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, zebrania i oceny dowodów. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie organu I instancji do dalszego prowadzenia postępowania, zebrania dowodów i wydania merytorycznej decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że na dzień doręczenia jej wezwania nie dysponowała żądanymi informacjami. Przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie o rozwód i oczekuje na wyznaczenie rozprawy. Mąż nie zamieszkuje z nią i nie utrzymuje żadnych kontaktów, w sposób uporczywy utrudnia życie jej i dzieciom. Odmówił udzielenia informacji na temat swoich dochodów, wiedząc, że są potrzebne celem przedłożenia do wniosku o świadczenie wychowawcze. Złożony przez niego wniosek o przyznanie zasiłku o świadczenie wychowawcze został rozpoznany negatywnie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia bezczynności Burmistrza . W skardze do Sądu skarżąca powtórzyła argumenty, które stanowiły podstawę wniesionej przez nią "skargi na bezczynność Burmistrza " skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek złożenia dokumentów, organ sam nie może ich pozyskać, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W pierwszym rzędzie wymaga zatem wyjaśnienia, że w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Natomiast zgodnie za art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej w skrócie "P.p.s.a.") warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem w aktach sprawy znajduje się ponaglenie na bezczynność organu skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienie tegoż organu z dnia 28 listopada 2017 r. o odmowie stwierdzenia bezczynności Burmistrza . W związku z tym skarga, jako dopuszczalna, podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Natomiast zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 10 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został bezzasadnie pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku, a więc nie kończąc postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji. W ocenie organu ów wniosek należało pozostawić bez rozpoznania z uwagi na fakt nie przedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie zaświadczenia o wysokości dochodów męża M. C. za sierpień 2017 r. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W powołanym przepisie chodzi tylko o takie braki, które są niezbędne do nadania podaniu biegu. Wymagania formalne podania (wniosku) muszą natomiast wynikać z obowiązujących przepisów. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 - zwanej dalej "ustawą") oraz obowiązującego na dzień pozostawienia wniosku bez rozpoznania rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214 dalej, jak dotychczas "rozporządzenie") W myśl art. 13 ust. 1 ustawy znajdującego się w rozdziale 4 dotyczącym postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze, postępowanie to wszczyna się na podstawie wniosku matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. W dalszych uregulowaniach art. 13 wskazano, jakie dane winien zawierać wniosek (ust. 3) oraz jakiego rodzaju dokumenty należy dołączyć do wniosku (ust. 4). Jednocześnie z art. 13 ust.16 tej ustawy wynika, że w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Jednocześnie w § 2 rozporządzenia nie określono jakiego rodzaju dokumenty mają okoliczność tą potwierdzać. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Obowiązkiem skarżącej było przedłożenie żądanego zaświadczenia wobec zalegających w aktach informacji o ubezpieczeniu społecznym jej męża począwszy od 6 lipca 2017 r. Wezwanie to miało prawdopodobnie związek z treścią art. 7 ust. 3 ustawy i art. 13 ust. 16 ustawy, Skarżąca na wezwanie z dnia 27 września 2017 r. przedłożyła dotyczące jej żądane PIT – y 11 za 2016 r., nie przedłożyła zaświadczenia o dochodzie męża za sierpień 2017 r. W piśmie z dnia 9 października 2017 r. wyjaśniła, że jest w toku sprawy rozwodowej z mężem, nie ma z nim kontaktu. Mąż odmówił jej udzielenia żądanej informacji, wiedząc że potrzebuje jej do załatwienia wniosku o świadczenie wychowawcze. Wniosła też aby organ samodzielnie zwrócił się do jej męża, ewentualnie do jego pracodawcy o potrzebny dokument. Wyjaśniła, że wg jej wiedzy M. C. był zatrudniony w firmie "L." A. K. D. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 13 pkt 16 informacji, organ ma prawo wezwać go do jego uzupełnienia, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych. W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). W przekonaniu sądu nie można pozostawić wniosku bez rozpoznania, jeśli ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego nie była w istocie w stanie przedstawić żądanego dokumentu, dotyczącego dochodów jej byłego małżonka. Zauważyć bowiem należy, że informacji tej zażądano, mimo oświadczeń wnioskodawczyni o nie utrzymywaniu kontaktu z mężem, co było spowodowane trwającą sprawą rozwodową. W takiej sytuacji żądanie przesłania od wnioskodawczyni informacji o dochodach męża naruszało unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (teza 2 wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1298/07 – Lex nr 497576), tym bardziej, że przecież świadczenie wychowawcze zgodnie z art.4 ust.1 ustawy przeznaczone jest na ściśle określony cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której organ administracji odmawia merytorycznego rozpoznania sprawy w tak istotnej kwestii, gdy wie, iż strona nie jest w stanie przedstawić odpowiednich dokumentów. W ocenie Sądu bezczynność organu narusza przepis art. 35 § 3 K.p.a. oraz wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, ponieważ sytuacja osób, które nie mogą mimo dochowania ze swej strony należytej staranności doprowadzić do uzyskania zaświadczenia – informacji o dochodach, pracy współmałżonka staje się gorsza od sytuacji osób, które zaświadczenia takie mogą uzyskać. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Taka sytuacja pozostaje, zdaniem Sądu, także w sprzeczności z prawem rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a więc z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że organ winien rozpoznać wniosek. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęty jest pogląd, według którego bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarga jest uzasadniona. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną bezczynności było bowiem formalistyczne rozumienie przepisów u.ś.r. przez organ, a nie zła wola, czy oczywiste lekceważenie skarżącej. A tylko takie, nakierowane przeciwko interesom strony zachowanie mogłoby być uznane za rażąco naruszające prawo.