II SAB/Rz 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku D. D. z dnia 1 marca 2010 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego D. D. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia [..] stycznia 2011r. na bezczynność Wójta Gminy A. D.D. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [..] marca 2011r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wójt Gminy A. dwukrotnie odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, obie decyzje negatywnie rozstrzygające o wniosku skarżącego zostały uchylone przez SKO w P. Po dacie wydania drugiej decyzji kasacyjnej do daty wniesienia skargi organ nie rozstrzygnął sprawy. Nadto skarżący podniósł, iż wniesienie skargi na bezczynność organu zostało poprzedzone złożeniem zażalenia do SKO w P. w trybie art. 37 par.1 k.p.a. Wójt Gminy A. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając jednocześnie, iż zwłoka w rozpoznaniu sprawy nastąpiła z winy organu rozpatrującego zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Nadto argumentował , że dokonywał czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy oraz zawiadomił skarżącego o odroczeniu terminu załatwienia wniosku. W ocenie organu postanowienie SKO w P. stwierdzające przewlekłość w rozpoznaniu sprawy jest rażąco sprzeczne z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie godnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 , poz. 1269 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art.3 par.2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów , czyli stan , w którym organ będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej , o jakich mowa w art.3 par.2 pkt 1-4 tej ustawy. Na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na niewydajnie decyzji w terminie Sąd objął kontrolą okres od daty wydania przez SKO w P. decyzji kasacyjnej (06.10.2010r.) do dnia zamknięcia rozprawy sądowej w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny : W dniu [..] marca 2010r. D.D. złożył do Wójta Gminy A. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w pijalni piwa na stacji LPG w A. Decyzją z dnia [..] marca 2010r. Wójt Gminy A. odmówił wydania zezwolenia z powołaniem się na nie dochowanie wymogów odległościowych ustalonych uchwałą Rady Gminy A. z dnia [..] marca 2010r. Wydanie tej decyzji nie zostało poprzedzone opinią gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Od powyższej decyzji D.D. złożył w dniu [..] kwietnia 2010r. odwołanie , które organ I instancji przedstawił właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu dopiero za pismem przewodnim z dnia [..].05.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w wyniku uwzględnienia odwołania decyzją z dnia [..].06.2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [..] lipca 2010r. Wójt Gminy A. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie załatwiony po zaopiniowaniu przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w A. wskazując jednocześnie przewidywany termin załatwienia wniosku na dzień [..] sierpnia 2010r. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w A. negatywnie zaopiniowała wniosek . W dniu [..] sierpnia 2010r. Wójt Gminy A. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy a w dniu [..] września 2010r. wydał decyzję , treścią której ponownie odmówił D.D. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W uzasadnieniu decyzji powołano się na niezachowanie wymogów odległościowych punktu sprzedaży ustalonych uchwałą Rady Gminy A. z dnia [..] kwietnia 2010r. i negatywną opinię GKRPA w A. z dnia [..] sierpnia 2010r. Decyzją z dnia [..].10.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ( dalej : SKO ) po rozpatrzeniu odwołania D.D. uchyliło decyzję Wójta Gminy A. z dnia [..] września 2010r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia wskazano m.in. na uchybienia proceduralne opiniującej wniosek Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w A. Akta sprawy zwrócono organowi I Instancji w dniu [..].10.2010r. W dniu [..] listopada 2010r. D.D. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie .Postanowieniem z dnia [..].01.2011r. Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione , wyznaczając Wójtowi Gminy A. 30-dniowy termin liczony od daty doręczenia postanowienia do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej sprawy z wniosku D.D. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano , iż dopiero w dniu [..].12.2010r. , czyli po upływie 53 dni od daty doręczenia decyzji kasacyjnej , organ I instancji pismem z dnia [..] grudnia 2010r. zawiadomił stronę, iż jej wniosek z dnia [..] marca 2010r. nie może być załatwiony w terminie [..] miesięcy od dnia zwrotu akt wskazując jednocześnie, że sprawa będzie załatwiona do dnia [..] marca 2011r. ze względu na jej skomplikowany charakter. Po zwrocie akt przez SKO w P. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [..] września 2010r. GKRPA w A. podjęła czynności zmierzające do wydania kolejnej opinii . Po przeprowadzeniu tych czynności postanowieniem z dnia [..] lutego 2011r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Przed wydaniem tego postanowienia Wójt Gminy A. pismem z dnia [..] lutego 2011r. , doręczonym w dniu [..].02.2011r. , zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W aktach sprawy zalega również pismo Wójta Gminy A. z dnia [..] grudnia 2010r. adresowane do D.D., informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od doręczenia decyzji SKO w P. przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność zebrania dodatkowych wyjaśnień i dowodów. W piśmie tym wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [..] marca 2011r. Na postanowienie GKRPA w A. z dnia [..] lutego 2011r. D.D. złożył zażalenie. Po rozpatrzeniu tego zażalenia SKO w P. postanowieniem z dnia [..] marca 2011r. uchyliło postanowienie GKRPA w A. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GKRPA w A. postanowieniem z dnia [..] marca 2011r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Wcześniej pismem z dnia [..] marca 2011r. , doręczonym w dniu [..] marca 2011r. , D.D. został przez Wójta Gminy A. poinformowany , iż wniosek z dnia [..] marca 2011r. nie może być załatwiony do [..] marca 2011r. ze względu na uchylenie przez SKO w P. postanowienia GKRPA w A. z dnia [..] lutego 2011r. i konieczność wydania przez GKRPA ponownej decyzji. Jednocześnie organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [..] maja 2011r. W przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [..] marca 2010r. Wójt Gminy A. do daty wyrokowania nie wydał decyzji. Mając na uwadze wyżej opisany przebieg postępowania stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art.18 ust.1, 2 i 3a ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( DZ. U. z 2007r. , nr 70 , poz. 473 – t.j. ) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży . Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy , o których mowa w art. 12 ust.1 i 2 w/w ustawy. Z mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. , nr 98, poz. 1071 ze zm.) do tych spraw stosuje się przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 37 par.1 k.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Ponieważ skarżący wniesienie skargi na bezczynność organu poprzedził zażaleniem na nie załatwienie sprawy w terminie wniesionym w dniu [..].11.2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi , o których mowa w art. 52 par.1 p.p.s.a. Przepis art. 35 par.1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania , zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania ( art. 35 par.2 i 3 k.p.a.). Wyżej wskazane terminy stanowią konkretyzację zasady szybkości i prostoty postępowania , o której mowa w art. 12 k.p.a. Do terminów określonych w art. 35 par.1,2 i 3 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności , okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane w k.p.a. terminy załatwienia spraw określają zatem czas efektywny , jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy wskazać należy, iż powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na fakt, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy nastąpiła z winy organu rozpatrującego zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie jak również na konieczność dokonania czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy i skuteczność zawiadomienia skarżącego o przyczynach nie rozpoznania wniosku jest całkowicie bezzasadne. W świetle wyżej powołanych przepisów k.p.a. organ ma obowiązek załatwić sprawę wnikliwie i szybko. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność , z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana , a w szczególności , czy bezczynność organu została spowodowana przyczyną zawinioną czy nie zawinioną przez organ. Liczy się natomiast okres prowadzenia sprawy, który jak wyżej wskazano został ściśle przez ustawodawcę określony w przepisach art. 35 k.p.a. W kontekście materiału sprawy nie budzi wątpliwości, iż okres ten został znacząco przekroczony a zażalenie skarżącego na nie załatwienie sprawy w terminie było uzasadnione. W dacie składania tego zażalenia organ nie rozpoznał bowiem sprawy jak również nie wykonał żadnych czynności procesowych mimo, iż od daty zwrotu akt przez organ II instancji upłynęło 46 dni. Podkreślić także należy, iż skarżący nie był w tym okresie zawiadamiany o przyczynach nie rozpoznania sprawy jak również o przewidywanym terminie jej rozpoznania. Z akt sprawy wynika, iż dopiero zażalenie na nie rozpoznanie sprawy w terminie stanowiło dla organu impuls do podjęcia czynności w sprawie. W pierwszym rzędzie były to jednak czynności mające na celu maskowanie dotychczasowej bezczynności. Taki charakter niewątpliwie przypisać należy pismu z dnia [..] grudnia 2010r., w którym organ poinformował skarżącego, iż ze względu na skomplikowany charakter sprawy przewiduje termin jej zakończenia na dzień [..] marca 2011r. . Ponieważ w aktach brak jest dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu , a skarżący zaprzecza , by pismo to otrzymał , uznać należy ,iż sporządzone zostało jedynie na użytek postępowania wywołanego zażaleniem na nie rozpoznanie sprawy w terminie i nie stanowi dopełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. W tej sytuacji faktyczny okres bezczynności organu w dacie orzekania przez SKO w przedmiocie zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie nie wynosił 53 dni a był prawie dwukrotnie dłuższy. Nadto wskazać należy, iż sam fakt dokonania zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. nie może skutkować otwarciem dłuższego niż przewidziany w art. 35 k.p.a. terminu do rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy w dacie dokonania tego zawiadomienia nie istnieją przyczyny wskazane przez organ . Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w sprawie niniejszej , która ze względu na swój przedmiot nie należy do kategorii szczególnie skomplikowanych a uzyskanie opinii właściwej komisji winno zostać dopełnione niezwłocznie po zarejestrowaniu wniosku strony. Skoro organ tej powinności nie dopełnił nie może skutecznie podnosić argumentu, iż opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z przyczyn od niego niezależnych takich jak korzystanie przez wnioskodawcę z możliwości zaskarżenia postanowień opiniujących lub skorzystanie przez wnioskodawcę z prawem przewidzianej możliwości wniesienia zażalenia na nie rozpoznanie sprawy w terminie. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę stwierdzić nadto należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest skarga na bezczynność Kolegium przy rozpoznawaniu zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie. Skorzystanie przez skarżącego z możliwości wniesienia zażalenia , o którym mowa w art. 37 par.1 k.p.a. , pozostaje bez wpływu na obowiązki organu wynikające z art. 35 k.p.a. Czynności podejmowane w sprawie , w tym czynności związane z uzyskaniem opinii i czuwaniem nad terminowością jej sporządzenia, powinny być realizowane na podstawie akt zastępczych. Na marginesie zauważyć należy, iż z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by opinia GKRPA w Adamówce z dnia [..] sierpnia 2010r. została wyeliminowana z obrotu prawnego . Krytyczna ocena tej opinii zawarta w decyzji SKO w P. z dnia [..].10.2010r. takiego skutku nie powoduje . Czynności organu związane z uzyskaniem kolejnego postanowienia opiniującego, podejmowane mimo nie wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniej wydanego postanowienia komisji , uznać należy za czynności niecelowe, których podejmowanie jest równoznaczne w skutkach z pozostawaniem w bezczynności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) – należało orzec jak w sentencji.