II SAB/Rz 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przyznania dodatku węglowego – postanawia – odrzucić skargę. II SAB/Rz 4/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A.S. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie o przyznanie dodatku węglowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 29 listopada 2022 r. A.S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o przyznanie dodatku węglowego. Decyzją z 12 stycznia 2023 r. nr GOPS DO/DW-5075-2156-5/2022 Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego; na skutek odwołania wnioskodawcy decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 1 marca 2023 r. nr SKO.4116.258.609.2023. Decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr GOPS DO/DW-5075-2156-2/2023 Wójt ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego. Jego odwołanie zostało uwzględnione przez Kolegium, które decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr SKO.4116.374.1570.2023 uchyliło decyzję Wójta. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt decyzją z 2 sierpnia 2023 r. nr GOPS DO/DW-5075-2156-10/2023 po raz kolejny odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego. Pismem z 7 listopada 2023 r. A.S. – "wobec niezałatwienia w terminie wniosku o dodatek węglowy 2022" - wniósł ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. SKO postanowieniem z 17 listopada 2023 r. nr SKO.4116.421.2904.2023 stwierdziło, że Wójt nie dopuścił się bezczynności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – za pośrednictwem Wójta Gminy [...] - skardze oznaczonej datą 13 grudnia 2023 r. (złożonej w Urzędzie Gminy w [...] 15 grudnia 2023 r.) – A.S. zarzucił bezczynność Wójta w sprawie o przyznanie dodatku węglowego, wnosząc o zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia jego wniosku z 29 listopada 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego pod adresem [...] oraz o przyznanie związanych z prowadzonym postępowaniem kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podał, że w związku z zawiadomieniem Wójta o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego /na 24 lipca 2023 r./, 30 czerwca oraz 7 lipca 2023 r. pisemnie poinformował go, że 30 czerwca 2023 r. wyprowadził się z dotychczasowego lokalu, wskazując nowy adres do doręczeń - ul. [...], [...] R. Wskazał również, że lokal do przeprowadzenia wywiadu udostępni jego właściciel J.S. Od tego czasu nie otrzymał od Wójta żadnej informacji dotyczącej sprawy dodatku węglowego. Z korespondencji otrzymanej w okresie późniejszym od organu wynikało, że kierowane do niego pisma odbierał jego brat, bądź też nie zostały podjęte w terminie. W związku z powyższym 7 listopada 2023 r. skierował do Wójta ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. w sprawie dodatku węglowego dla lokalu nr [...] w I. Kolegium postanowieniem z 17 listopada 2023 r. postanowiło uznać, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności. W ocenie wnioskodawcy postanowienie SKO jest wadliwe, gdyż nie odnosi się do meritum podniesionych przez niego zarzutów, a skupia się wyłącznie na dokumentach w aktach sprawy przedstawionych przez organ. Skarżący nie kwestionuje tych dokumentów, ale wskazuje, że został pozbawionych swoich praw, gdyż organ doręczał mu korespondencję wadliwie na podstawie art. 44 k.p.a. Stąd skarżący przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie poinformował go o sposobie rozpatrzenia jego wniosku. W omawianej sytuacji, kiedy wnioskodawca nie ma wiedzy co dzieje się w jego sprawie, samo wydanie jakikolwiek decyzji i jej pozostawienie w aktach bez doręczenia, należy uznać za bezczynność organu. Nawet w sytuacji kiedy organ wydał w sprawie decyzję ale jej nie dostarczył stronie, to strona nie mając wiedzy o takiej decyzji ma prawo do złożenia skargi na bezczynność organu. W orzecznictwie wyraźnie wyrażony został pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie dopełni czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu i dostarczeniu stronom decyzji. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadku, gdy organ mimo wydania decyzji pozostawia ją w aktach sprawy i mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności które uwalniają go od obowiązku dostarczenia jej wnioskodawcy. Skarżący zakwestionował, jakoby prawidłowo doręczano mu pisma, zwłaszcza decyzję z 2 sierpnia 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na wskazany adres do korespondencji. Stosownie do art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, pod warunkiem, że osoby te na piśmie podejmą się oddania pisma adresatowi. W omawianej sprawie taki przypadek miał miejsce dwukrotnie: pismo z 14 lipca 2023 r. doręczone 19 lipca 2023 r. oraz pismo z 15 września 2023 r. doręczone 19 września 2023 r. Pozostałe pisma, w tym najważniejsze, decyzję z 2 sierpnia 2023 r. organ uznał za doręczone w tak zwanym trybie zastępczym, zastosował fikcję doręczenia przez operatora pocztowego. Co istotne jednak, to operator pocztowy ma obowiązek pozostawienia u adresata w widocznym miejscu informacji o przechowywaniu takiego pisma w urzędzie pocztowym. Informacja, tak zwane AWIZO, powinno być powtórzone w siódmym dniu przechowywania przesyłki i dopiero w 14 dniu zostaje zwrócone, jeżeli adresat przesyłki nie podejmie. Te informacje muszą być bardzo czytelnie i w sposób nie budzący wątpliwości podane na adresowanej przesyłce, w szczególności podane muszą być okoliczności dotyczące awizowania przesyłki, dokładnych dat awizowania, wskazania gdzie pozostawiono awizo. W omawianej sprawie skarżący nigdy nie otrzymał żadnego awiza o nadejściu wskazanych przesyłek. Adres ul. [...] w R. to odosobniony samodzielny budynek jednorodzinny, zlokalizowany na ogrodzonym terenie - ponad 2 hektary, posiada bardzo dużą i nie dającą się nie zauważyć skrzynkę na listy - bezpośrednio na elewacji budynku. Przy budynku nie przebiega żaden szlak komunikacyjny ani pieszy. Nie ma możliwości, aby domownicy nie zauważyli poczty, awiza, tym bardziej dwukrotnie. Również na znajdujących się w aktach sprawy kopertach przesyłek brak jest wymaganego przepisami określenia wraz z podpisem operatora pocztowego faktu awizowania przesyłki. Ostatecznie w omawianej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania przepisu o zastępczym dostarczeniu przesyłki, skoro posiadał i dysponował adresem na który mógł doręczać pocztę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w treści załączonej dokumentacji. Sprawa z wniosku A.S. o przyznanie dodatku węglowego została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta w ramach decyzji z 2 sierpnia 2023 r. nr GOPS DO/DW-5075-2156-10/2023, doręczonej ostatecznie /skutecznie wnioskodawcy po dwukrotnym awizowaniu poprzez operatora pocztowego Pocztę Polską S.A., w dniu 31 sierpnia 2023 r. (skutek doręczenia na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a.). Organ w efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy podjął działania uzupełniające w zakresie zebranego materiału dowodowego, ściśle wg wskazań organu II instancji, niemniej wobec postawy strony - pomimo skutecznego doręczenia wezwań do kontaktu i udziału w czynności która ostatecznie uniemożliwiła oględziny - rozpatrzył sprawę odpowiednio do posiadanego materiału dowodowego i wydał w tym zakresie decyzję odmowną, przedstawiając w jej uzasadnieniu szczegółowe przesłanki rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji nastąpiło na adres wskazany przez wnioskodawcę, tj. R. ul. [...], podobnie jak korespondencja kolejno kierowana w następstwie jego zapytania, wyjaśniająca mu stan sprawy. Organ wielokrotnie przedstawiał skarżącemu informację w zakresie prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, ale i po jego zakończeniu - na zasadzie art. 73 k.p.a. Zainteresowany nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia na żadnym etapie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wynikające z treści zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Zaznaczył, że sprawa skarżącego o przyznanie dodatku węglowego została prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z 2 sierpnia 2023 r., skutecznie doręczoną wnioskodawcy po dwukrotnym awizowaniu przez operatora pocztowego Pocztę Polską S.A. w dniu 31 sierpnia 2023 r. (skutek doręczenia na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd w następstwie wniesienia skargi jest stwierdzenie jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W okolicznościach sprawy jako istotne jawi się uregulowanie wynikające z art. 56 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W ramach tej regulacji jako warunek skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jawi się uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony, gdyż skarżący 7 listopada 2023 r. wniósł do SKO na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bez znaczenia dla rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność pozostaje, że w wyniku jego rozpatrzenia Kolegium postanowieniem z 17 listopada 2023 r. stwierdziło, że Wójt nie dopuścił się bezczynności). Sąd dokonując analizy akt administracyjnych sprawy nadesłanych wraz ze skargą na bezczynność w przedmiocie przyznania dodatku węglowego ustalił jednak, że 2 sierpnia 2023 r. – w załatwieniu wniosku skarżącego z 29 listopada 2022 r. - została przez Wójta wydana decyzja nr GOPS DO/DW-5075-2156-10/2023 odmawiająca przyznania mu tego dodatku. Decyzja ta została skierowana do doręczenia wnioskodawcy na podany przez niego w toku postępowania adres. Jak wynika z poczynionych na przesyłce adnotacji, wobec braku możliwości jej doręczenia adresatowi /dorosłemu domownikowi, została ona dwukrotnie awizowana (16 i 24 sierpnia 2023 r.), co w następstwie braku jej podjęcia przez skarżącego wywołało zastępczy skutek doręczenia (tzw. fikcja doręczenia) na dzień 30 sierpnia 2023 r. (art. 44 k.p.a.). Ponieważ w przewidzianym 14-dniowym terminie liczonym od tej daty nie zostało wniesione odwołanie od tej decyzji, oznacza to, że stała się ona ostateczna. W związku z powyższym wskazania wymaga, że uchwałą z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (dostępną na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Zdaniem NSA, treść art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej stanowisko, którego konsekwencją jest odrzucenie skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Została ona bowiem wniesiona po wydaniu przez ten organ 2 sierpnia 2023 r. decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego, która to decyzja stała się ostateczna. Inaczej ujmując, przed wniesieniem skargi na bezczynność sprawa przyznania skarżącemu dodatku węglowego - w ramach której skarżący upatruje bezczynności Wójta - została rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu. Skoro zatem w opisanych okolicznościach Sąd nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, skutkowało to jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Bez znaczenia w tym względzie pozostają podnoszone przez skarżącego argumenty zmierzające do podważenia skuteczności doręczenia mu decyzji Wójta z 2 sierpnia 2023 r., które nie wchodzą w zakres przedmiotowy skargi na bezczynność tego organu.