II SAB/Rz 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Wójta Gminy Świlcza do dokonania czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2009 r., skierowanym do Wójta Gminy 6.04.2009 r., A. sp. z o.o. żądała udzielenia informacji publicznej przez udostępnienie kserokopii dokumentów: - zamówienia publicznego na dostawę kruszywa drogowego na rok 2009 dla Urzędu Gminy, przeznaczonego na remonty dróg gminnych, - protokołu z przeprowadzonego w tym zakresie przetargu, - umowy z firmą, która wygrała ten przetarg, - umowy na dostawy kruszywa drogowego dla Urzędu Gminy na rok 2009 z E. S., - faktury za dostarczony kamień na działkę 482 w miejscowości T. dla Urzędu Gminy, wystawionej przez E. S., - potwierdzenia przelewu zapłaty dla E. S. za dostarczony kamień na działkę nr 482 w T. Pismem z dnia 7 maja 2009 r. A. sp. z o.o. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia obowiązku wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz o wykrycie i ukaranie osób winnych zaniedbania obowiązków służbowych. W odpowiedzi Kolegium pismem z 30.07.2009 r. wyjaśniło, że wniesiony środek zaskarżenia – jako niedopuszczalny nie może zostać rozpoznany merytorycznie, ponieważ zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. nie przysługuje na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Stronie przysługuje natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta Gminy, która stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., winna być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane jest za spełnienie powyższego warunku formalnego skargi. Wójt Gminy pismem z dnia 10 lipca 2009 r. przesłał A. Sp. z o.o. kserokopie następujących dokumentów: - umowy [...] -Remont dróg gminnych w Gminie [...] II etap, - kosztorysu ofertowego remontu drogi T. – W., - faktury [...] wystawionej przez [...] Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów, - wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na dostawę kruszywa w 2009 r., - ogłoszenia o zamówieniu j.w., - protokołu z postępowania j.w., - faktury firmy Usługowej "B." nr [...] za dostarczone kruszywo. W dniu 8 września 2009 r. A. Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie, że Wójt Gminy naruszył obowiązujące prawo poprzez uchybienie terminowi do udzielenia informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku oraz o nałożenie na organ kary w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 6.04.2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniosła do Wójta Gminy wniosek o udzielenie informacji publicznej i pomimo upływu ustawowych terminów do załatwienia sprawy określonych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, organ nie załatwił tej sprawy. Nadmieniła również, że w niniejszej sprawie toczy się postępowanie karne prowadzone przez organy ścigania i nadzorowane przez Prokuraturę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżąca spółka istotnie zwróciła się do niego o udzielenie informacji wnioskiem z 3.04.2009 r., jednakże żądaną informację otrzymała pismem z 10.07.2009 r., przesłanym w dniu 13.07.2009 r. Skarga została zatem wniesiona po udostępnieniu skarżącej spółce żądanej informacji, jakkolwiek z opóźnieniem spowodowanym koniecznością skompletowania niezbędnych dokumentów, i wobec tego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżąca spółka zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Przystępując do oceny czy skarżąca wyczerpała tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, należy zatem uwzględnić specyfikę tej ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy - jej odmowa następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z określonymi wyjątkami (art. 16 ust. 2). Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zatem do k.p.a. w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje udzielenia informacji i dokonania czynności materialnotechnicznej, a jedynie dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego skarżąca spółka skierowała zażalenie na bezczynność Wójta Gminy, art. 37 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, nie ma zastosowania. Pogląd taki został zaprezentowany i szeroko omówiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2006 r., I OSK 601/05, System orzecznictwa LEX Nr 236545, a Sąd pogląd ten w pełni podziela. Należy także zgodzić się z dokonaną w tym wyroku wykładnią art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., uzależniającego możliwość wniesienia skargi od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wykładnia ta upoważnia do stwierdzenia, że wyżej wskazany przepis odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zatem przepisy nie stawiają dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, skarga taka może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga A. sp. z o.o. jest zatem dopuszczalna. Wniosek tejże spółki skierowany w dniu 6.04.2009 r. do Wójta Gminy dotyczył udostępnienia kserokopii wymienionych w nim dokumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są m. in. organy gminy. W szczególności charakter taki mają informacje o sposobach realizacji zadań publicznych oraz podmiotach wykonujących te zadania (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy). Po myśli natomiast art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, regulującej zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Żądane przez A. sp. z o.o. informacje stanowiły zatem informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek określony został w art. 13 ust. 1 ustawy - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ulega przedłużeniu w 2 przypadkach – jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie, wówczas podmiot obowiązany powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia i czasie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące oraz kiedy zachodzi potrzeba pobrania od wnioskodawcy opłaty za koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji lub przekształcenia jej w formę wskazaną we wniosku, wówczas udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Bezspornym jest, że w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku przez skarżącą spółkę, tj. od 6.04.2009 r. Wójt Gminy nie udostępnił żądanych informacji. W dniu 23.06.2009 r. skierował natomiast do spółki A. pismo wskazujące, że nie ma technicznych możliwości wykonania kserokopii dokumentów, sugerując skorygowanie złożonego wniosku, bądź też zapoznanie się z żądanymi dokumentami w siedzibie organu. Pismo to dotyczyło również innego wniosku tejże spółki - z dnia 14.04.2009 r., dotyczącego udostępnienia innych dokumentów. W odpowiedzi na to pismo A. sp. z o.o. podtrzymała swój wniosek z 3 kwietnia 2009 r., składając stosowne pismo 2.07.2009 r. Wójt Gminy podnosi, że skarga jest bezzasadna, albowiem przesłał żądane dokumenty, dołączając je do pisma z dnia 10.07.2009 r. Analiza tego pisma wskazuje, że odpowiada ono na żądanie skarżącej spółki, ale tylko w części. Dokumenty udostępnione w pozostałym zakresie dotyczą innego wniosku tej spółki, z dnia 14 kwietnia 2009 r. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy należy uznać, że przesłanie przez Wójta Gminy wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "dostawa kruszywa w 2009 r.", ogłoszenia o tym zamówieniu i protokołu z postępowania przetargowego (pkt 4-6 pisma z 10.07.2009 r.) realizuje pkt 1 i 2 wniosku A. sp. z o.o. z dnia 3 kwietnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, w odniesieniu zaś do pozostałej jego części Wójt pozostaje w bezczynności. Potwierdza to również pismo skarżącej spółki z 20.07.2009 r., przedstawione w toku rozprawy przez Sądem, zawierające obok żądania udostępnienia kolejnych, nowych dokumentów, także wezwanie o przekazanie informacji objętych wnioskiem skierowanym 6.04.2009 r. (umowy z E. S. o dostarczenie kruszywa drogowego i faktury za wykonanie tej dostawy). Zaznaczyć przy tym należy, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., IISAB/Wa 63/04, System orzecznictwa LEX Nr 158995). Tego rodzaju informacji Wójt Gminy również nie przedstawił skarżącej spółce, a zatem Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu organ ten dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 P.p.s.a. zobowiązał go do załatwienia wniosku A. sp. z o.o. z 3.04.2009 r. poprzez dokonanie czynności materialnotechnicznej, polegającej na udostępnieniu informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – w terminie 14 dni, liczonym od dnia zwrotu akt sprawy organowi, mając na względzie terminy załatwiania sprawa wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach wobec braku stosownego wniosku skarżącej spółki (art. 210 § 1 P.p.s.a.).