II SAB/Rz 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. bezczynność A. Sp. z o.o. z/s w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że A. Sp. z o.o. z/s w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. Sp. z o.o. z/s w [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.M. jest bezczynność "A" Sp. zo.o. z/s w [...], dalej "Spółka" w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skierowanym do Spółki, zatytułowanym "wezwanie do polubownego załatwienia sprawy" K.M. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.ip.") zwróciła się o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci ciepłowniczej, przebiegającej przez należące do niej działki oznaczone nr 2004/38 i 2004/39 położone w S. W dniu 12 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga K.M. złożona w siedzibie Spółki w dniu [...] kwietnia 2016 r. na bezczynność Spółki w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 u.d.ip. Spółka wniosła o zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku z 9 lutego 2016 r., udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych Motywując swoje stanowisko skarżąca wyjaśniła, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej bowiem wykonuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.ip. Przedmiotem działalności Spółki jest m.in. wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną i gorącą wodę, budowa rurociągów przesyłowych oraz wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych i gazowych. Odbiorcą ciepła i usług świadczonych przed PEC jest budownictwo mieszkaniowe, zatem należy przyjąć, że podstawową działalność spółki stanowią zadania o charakterze użyteczności publicznej, wykonywane dla dobra ogółu i mające na celu bieżące i nieprzerwane zaopatrzenie mieszkańców w energię cieplną. Wszelkie informacje dotyczące budowy sieci ciepłowniczej stanowią informację publiczną, zatem podlegają przepisom u.d.ip. i winny być udostępniane przez przedsiębiorstwo przesyłowe. Niezależnie od tego wszystkie udziały w Spółce należą do Gminy [...], mamy więc do czynienia z komunalną osobą prawną. Wnioskowane przez skarżącą dokumenty niewątpliwie stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem inwestycji o charakterze publicznym i zostały sporządzone w celu jej realizacji oraz w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego. Jeśli Spółka nie jest w posiadaniu informacji, o którą wnioskuje skarżąca, obowiązana była powiadomić ją o braku możliwości realizacji wniosku, w innym razie pozostaje bowiem w bezczynności, która ma miejsce wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o odrzucenie skargi w całości; ewentualnie oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że pełnomocnictwo dołączone do pisma z dnia 29 stycznia 2016 r. stanowiącego wezwanie Spółki do podjęcia negocjacji w zakresie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości skarżącej zawierało umocowanie jedynie do prowadzenia w imieniu skarżącej negocjacji ze Spółką, a nie do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Spółki do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej - w przeciwieństwie do postępowania odmownego w tym przedmiocie - nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23). A zatem kwestię pełnomocnictw i pełnomocników regulują w tymże postępowaniu przepisy kodeksu cywilnego. W świetle zaś art. 95 §1 k.c. i art. 96 k.c., pełnomocnik skarżącej na podstawie dołączonego do wniosku pełnomocnictwa nie był umocowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem Spółka nie miała obowiązku udzielenia na ten wniosek odpowiedzi. Ponadto mając na uwadze treść pisma Spółka nie potraktowała go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy u.d.i.p., a ściślej przeoczyła ten wniosek, jako niesformułowany wprost. Niezależnie od powyższego Spółka nie jest w posiadaniu żądanych decyzji, a ponadto nie jest organem władzy publicznej i zastrzega sobie prawo do nieujawniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. w odpowiedzi na stanowisko wyrażone przez Spółkę w odpowiedzi na skargę skarżąca wyjaśniła, że zakres umocowania wynikający z treści pełnomocnictwa winien być ustalony w drodze wykładni uwzględniającej dyrektywy art. 65 k.c., a zatem z uwzględnieniem okoliczności ustanowienia pełnomocnika, zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów i zgodnego zamiaru stron. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Spółki jakoby nie była umocowana na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uregulowanie stanu prawnego i ustanowienie służebności przesyłu wymagało ustalenia danych i informacji objętych wnioskiem i było częścią składową podejmowanych w tym kierunku czynności. Wniosek o udostępnienie informacji został zaś wyartykułowany wprost łącznie z powołaniem podstawy prawnej żądania, nie było zatem podstaw do odmiennej oceny charakteru tego wniosku. Ponadto w ocenie skarżącej żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, albowiem okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca "A" sp. z o.o. w [...] (zwane dalej Przedsiębiorstwem), bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci przebiegającej przez działkę należącą do K.M. To żądanie zostało wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. o tytule : wezwanie do polubownego załatwienia sprawy. Podmiotem wezwanym do udzielenia informacji publicznej jest "A" sp. z o.o. w [..] Sąd uznał, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego oraz możliwości zaspokajania potrzeb egzystencjalnych obywateli. Przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami tego podmiotu, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie u.d.i.p. Do tych informacji należą według Sądu dokumenty w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej. Dokumenty te, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., o sygn. II SAB/Gd 66/14, opubl. w CBOSA). Przedsiębiorstwo jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (jest osobą prawną, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, oraz osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – jedynym wspólnikiem Spółki jest według informacji z KRS Gmina [...]), zaś żądana przez skarżącą informacja nosi znamiona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd mógł przystąpić do badania czy Przedsiębiorstwo pozostawało bezczynne w rozpoznaniu wniosku K.M. Zdaniem Sądu, Przedsiębiorstwo do chwili udzielenia odpowiedzi na skargę nie podjęło wymaganych od niego działań zmierzających do załatwienia wniosku strony skarżącej. Zgodzić się należy, iż z treści pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. udzielonego przez K.M. radcy prawnemu M.N., nie wynika wyraźnie jej wola umocowania do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obiektywnie analizując tą okoliczność, Przedsiębiorstwo mogło mieć wątpliwości, co do podstaw umocowania. Jednakże ta okoliczność absolutnie nie zwalniała Przedsiębiorstwa od obowiązku wykonania zadania publicznego jakim jest w świetle Konstytucji RP i u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej, a tym samym nie zwalniało od obowiązku podjęcia działań wyjaśniających zakres umocowania pełnomocnika skarżącej. Skoro w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik wyraził żądanie dostępu do kopii określonych aktów administracyjnych, to obowiązkiem Przedsiębiorstwa było w tych okolicznościach podjęcie działań polegających na ustaleniu podstaw legitymacji pełnomocnika do dokonania czynności w imieniu wnoszącej wniosek. Tymczasem jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, Spółka ten wniosek przeoczyła i w istocie ten motyw stanowi wyjaśnienie braku wymaganej prawem reakcji Przedsiębiorstwa. Dlatego też, należało stwierdzić, iż Przedsiębiorstwo w czasie wniesienia skargi do WSA było bezczynne w wykonaniu zadania udostępnienia informacji publicznej wynikającego z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 14 u.d.i.p. Jednocześnie nie sposób w tym miejscu pominąć faktu poinformowania strony skarżącej o tym, że Spółka nie posiada żądanych przez skarżącą decyzji. Ta informacja dotarła do skarżącej z treści odpowiedzi na wniesioną do WSA skargę. Oznaczać to musi, iż Przedsiębiorstwo nie pozostaje bezczynne wobec złożonego wniosku na chwilę rozpoznania skargi. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający w całości popiera, według którego, w sytuacji gdy organ informacją nie dysponuje, wówczas winien zawiadomić o tym wnoszącego o jej udostępnienie, a dokonując takiej czynności nie pozostaje w bezczynności; organ nie ma obowiązku pozyskiwania informacji, której nie posiada, a która jest w dyspozycji innego zobowiązanego do jej udzielenia podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2015 r., o sygn. IV SAB/Gl 187/14, opubl. w CBOSA). Wobec złożonego przez Stronę oświadczenia o braku żądanych decyzji, WSA nie może zobowiązać Przedsiębiorstwa do udostępnienia w określonym terminie informacji, której domaga się skarżąca strona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To jednak nie oznacza, że Przedsiębiorstwo nie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku przed złożeniem skargi do WSA, co z kolei obliguje Sąd do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli do stwierdzenia stanu bezczynności, który miał miejsce do chwili udzielenia skarżącej informacji o braku dysponowania żądanymi przez nią kopiami decyzji administracyjnych (vide : uzasadnienie projektu zmiany ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk sejmowy nr 1633). Natomiast oceniając charakter zaistniałej bezczynności - zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że zwłoka Przedsiębiorstwa w udzieleniu prostej informacji o braku dysponowania stosownymi decyzjami trwała ok. 3 miesięcy, a wynikała z przeoczenia wyrażonego przez skarżącą wniosku. Jednocześnie biorąc pod uwagę to, że Spółka nie dysponuje informacją publiczną, Sąd nie zastosował wobec Przedsiębiorstwa przepisu pozwalającego na wymierzenie grzywny – art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.