II SAB/Rz 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącej W. C. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w sprawie wniosku W.C. o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: D., T., C. i A. C.. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem 10 sierpnia 2017 r. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Zespołu Szkół, że D. C. jest uczniem Branżowej Szkoły I Stopnia nr 4 w Zespole Szkół, wydruk z programu komputerowego Amazis dotyczący danych o składkach na ubezpieczenie zdrowotne M. C., z którego wynikało, że uprawnienie do ubezpieczenia uzyskał w dniu 6 lipca 2017 r., utracił w dniu 6 października 2017 r., oświadczenie wnioskodawcy o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia 27 września 2017 r. Burmistrz wezwał skarżącą na podstawie art 24 a ust. 1 ustawy z dna 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r.,poz. 114; dalej: "u.ś.r." ) do złożenia świadectwa pracy potwierdzającego utratę zatrudnienia współmałżonka, w terminie 14 dnia od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało skarżącej doręczone w dniu 26 października 2017 r. Wyznaczony termin upłynął zdaniem organu bezskutecznie w związku z powyższym zawiadomieniem z dnia 14 listopada 2017 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W dniu 22 listopada 2017 r. skarżąca nadała w Urzędzie Pocztowym skargę na bezczynność organu, kierując ją za pośrednictwem Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Zarzuciła naruszenie: - art 64 § 2 K.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy przepis odnosi się do braków formalnych wniosku, przez które rozumieć należy takie informacje, które uniemożliwiają rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie przewidzianym w przepisach K.p.a., - art 7, 75, 77 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, pominięcie zgłoszonych przez skarżącą wyjaśnień na piśmie z daty 9 października 2017 r., w których wskazała na swoją sytuację oraz niemożność udzielenia szerszych wyjaśnień, a także podniosłą, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, zebrania i oceny dowodów. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie organu I instancji do dalszego prowadzenia postępowania, zebrania dowodów i wydania merytorycznej decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że na dzień doręczenia jej wezwania nie dysponowała żądanymi informacjami. Przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie o rozwód i oczekuje na wyznaczenie rozprawy. Mąż nie zamieszkuje z nią i nie utrzymuje żadnych kontaktów, w sposób uporczywy utrudnia życie jej i dzieciom. Odmówił udzielenia informacji na temat swoich dochodów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia bezczynności Burmistrza w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego. W skardze do Sądu skarżąca powtórzyła argumenty, które stanowiły podstawę wniesionej przez nią "skargi na bezczynność Burmistrza" skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się u.ś.r. wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek złożenia dokumentów, organ sam nie może ich pozyskać, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania sądowego jest bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: D., T., C. i A. C.. Wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. Burmistrz pozostawił bez rozpoznania. Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 - dalej w skrócie "P.p.s.a.). Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu (NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13). Natomiast zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem w aktach sprawy znajduje się ponaglenie na bezczynność organu skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienie tegoż organu z dnia 5 grudnia 2017 r. odmawiające stwierdzenia bezczynności. W związku z tym skarga, jako dopuszczalna, podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Natomiast zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 10 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłków został bezzasadnie pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku, nie kończąc postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji. W ocenie organu ów wniosek należało pozostawić bez rozpoznania z uwagi na fakt nie przedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie świadectwa pracy męża M. C. potwierdzającego utratę przez niego zatrudnienia. Sąd nie podziela stanowiska Burmistrza, iż nieprzedłożenie żądanego dokumentu mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że skarżąca w zakreślonym terminie do uzupełnienia brakujących dokumentów, nie pozostała bezczynna. Poinformowała bowiem organ, że nie jest w stanie przedłożyć żądanego dokumentu, gdyż jest w trakcie sprawy rozwodowej. Uzyskanie takiego dokumentu od męża okazało się niemożliwe. Okoliczność tą przyznał Burmistrz w odpowiedzi na skargę. Pisemne wyjaśnienia o sytuacji rodzinnej, informacje o sprawie rozwodowej, braku kontaktu z mężem uzyskał Burmistrz w piśmie z dnia 9 października 2017 r. w sprawie z wniosku skarżącej o świadczenie wychowawcze (akta tut. Sądu o sygn. akt II SAB/Rz 39/18). W kontrolowanej sprawie organ zażądał od skarżącej świadectwa pracy męża, poświadczającego utratę przez niego zatrudnienia. Prawdopodobnie wezwanie to miało związek z uzyskaną z urzędu przez organ informację z dnia 7 września 2017 r. (akta sprawy o świadczenie wychowawcze tut. Sądu, sygn. II SAB/Rz 39/18), iż M. C. był ubezpieczony, tj. był płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne od 6 lipca 2017 r. Informacja ta została potwierdzona w aktach kontrolowanej sprawy i wyjaśniono dodatkowo, że ubezpieczenie społeczne i zdrowotne trwało do 6 października 2017 r. Zgodnie z art. 23 ust. 4d u.ś.r. w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość (por. także art. 5 ust. 4b u.ś.r. i art. 3 pkt 23 i 24 u.ś.r.). Ma to znaczenie wobec treści art. 24a ust. 2 u.ś.r. Wzywanie jednak strony o "świadectwo pracy potwierdzające utratę zatrudnienia męża M. C." bez wskazania rodzaju zatrudnienia, pracodawcy, ewentualnie daty końcowej zatrudnienia czy co najmniej okresu zatrudnienia było zbyt ogólnikowe aby mogło spełniać kryteria z art. 23a ust. 4d u.ś.r. Skarżąca w cyt. wyżej piśmie z dnia 9 października 2017 r. w sprawie o świadczenie wychowawcze poinformowała Burmistrza, że wg jej wiedzy M. C. pozostawał w stosunku pracy z firmą "L." A.K. w D. Wniosła, aby organ sam uzyskał w Urzędzie Skarbowym albo u pracodawcy konieczne informacje. Ponadto w dacie wezwania – 27 września 2017 r. – gdyby chodziło o zatrudnienie M. C. od 6 lipca 2017 r. do 6 października 2017 r. – pozostawał on nadal w zatrudnieniu i żądanie świadectwa pracy byłoby przedwczesne. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 23 ust. 4d u.ś.r. polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia wniosku, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ich przedłożyć. W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Podsumowując, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Wszczęcie postępowania dotyczącego świadczenia rodzinnego, a tym samym ustalenie prawa do tego świadczenia oraz jego wypłata następują na wniosek osoby zainteresowanej. W myśl art. 23 ust. 4d w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenie rodzinne należy dołączyć odpowiednio dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Według natomiast art.24a ust. 2 u.ś.r. w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przekonaniu sądu nie można pozostawić wniosku bez rozpoznania, jeśli ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego nie była w istocie w stanie przedstawić żądanego dokumentu, dotyczącego dochodów jej byłego małżonka. Zauważyć bowiem należy, że informacji tej zażądano, mimo oświadczeń wnioskodawczyni o nie utrzymywaniu kontaktu z mężem, co było spowodowane trwającą sprawą rozwodową. W takiej sytuacji żądanie przesłania od wnioskodawczyni świadectwa pracy męża naruszało unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (teza 2 wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1298/07 – Lex nr 497576), tym bardziej, że przecież zasiłek rodzinny zgodnie z art.4 ust.1 ustawy przeznaczony jest na ściśle określony cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której organ administracji odmawia merytorycznego rozpoznania sprawy w tak istotnej kwestii, gdy wie, iż strona nie jest w stanie przedstawić odpowiednich dokumentów (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/11). W ocenie Sądu bezczynność organu narusza przepis art. 35 § 3 K.p.a. oraz wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, ponieważ sytuacja osób, które nie mogą mimo dochowania ze swej strony należytej staranności doprowadzić do uzyskania zaświadczenia – informacji o dochodach, pracy współmałżonka staje się gorsza od sytuacji osób, które zaświadczenia takie mogą uzyskać. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Taka sytuacja pozostaje, zdaniem Sądu, także w sprzeczności z prawem rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a więc z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że organ winien rozpoznać wniosek. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęty jest pogląd, według którego bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarga jest uzasadniona. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną bezczynności było bowiem formalistyczne rozumienie przepisów u.ś.r. przez organ, a nie zła wola, czy oczywiste lekceważenie skarżącej. A tylko takie, nakierowane przeciwko interesom strony zachowanie mogłoby być uznane za rażąco naruszające prawo.