II SAB/Rz 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie niewydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. S. jest bezczynność Wójta Gminy [...] polegająca na niewydaniu decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. D. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiadujących z działką o nr 98 położoną w C. należącą do B. S. Naruszenie stosunków wodnych było następstwem nawiezienia ziemi, gruzu i kamieni przez w/w. Ponadto teren działki nr 98 jest zachwaszczony, a gromadzące się tam lisy, szczury i gryzonie zagrażają użytkownikom pobliskich zabudowa, zwłaszcza dzieciom. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017r. w dniu [...] lutego 2017r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że ziemia zgromadzona została na przedmiotowej działce przez jej współwłaściciela B. S. W/w oświadczyła, że ziemia ma służyć do wyrównania działki i zadeklarowała, że ziemia zostanie wyrównana, a działka zostanie uporządkowana do końca kwietnia 2017 r. Ponadto wyjaśniła, że przyczyną podniesienia działki była potrzeba jej ochrony przed zalewaniem nieczystościami, które wypływają z silosów zlokalizowanych na działce o nr 97 będącej własnością D. S. W odpowiedzi na powyższe pismo D. S. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., "nie wyraził zgody" na podniesienie działki należącej do B. S. oraz zaprzeczył, jakoby z silosów położonych na jego działce wypływały nieczystości. Przytoczył treść art. 29 ustawy - Prawo wodne wskazując, że wedle jego treści dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren działki sąsiedniej jest zabronione. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że w dniu [...] lutego 2017 r. odbyły się oględziny przedmiotowej działki zgodnie z zaplanowanym wcześniej terminem o czym poinformowano D. S.. Mimo to nie wziął on w nich udziału mimo, że był wówczas obecny w domu. Nieobecność w czasie wizji uniemożliwiła mu wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie oraz wniesienie uwag do protokołu. Z protokołu tego wynika, że działka nr 98 zostanie wyrównana do końca kwietnia 2017 r. i dopiero po tym terminie będzie można stwierdzić ewentualne naruszenie stosunków wodnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało złożone przez D. S. zażalenie (nazwane skargą) z dnia [...] marca 2017r. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych i wyznaczyło organowi dodatkowy 30 – dniowy termin załatwienia. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] D. S. zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: art. 8, art. 12, w zw. z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej i władzy publicznej oraz w sposób zmierzający do przedłużenia postępowania, a tym samym rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, 2. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne, poprzez niewydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, - art. 26 ustawy o odpadach, poprzez niewydanie w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich sodowania lub magazynowania. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej, orzeczenie, że postępowanie przez organ prowadzone było niezgodnie z przepisami prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi D. S. wskazał, że jego intencją było spowodowanie wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ustawą Prawo wodne i ustawą o odpadach, w związku z nawiezieniem ziemi oraz gruzu na działkę o numerze ewidencyjnym 98 położoną w miejscowości C., skutkującym zmianą naturalnego spływu wody. Nie mógł być obecny podczas pierwszej wizji w terenie z powodu nagłego wyjazdu, jednak liczył na to, że zostanie powiadomiony o ponownej wizji w terenie bądź o możliwości zapoznania się z protokołem i ustaleniami lecz organ nie podejmował żadnych czynności w tym kierunku. Do dnia dzisiejszego organ nie zakończył postępowania, jak również nie poinformował o ewentualnym przedłużeniu postępowania z uwagi na jego charakter. Rozplantowanie ziemi przez B. i S. S. w dniu [...] maja 2017 r. spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowo - roztopowych do pobliskiego rowu, bowiem skutkowało zmianą ukształtowanie terenu. Odpady, które były przywiezione z ziemią w 2016 r. na działkę o nr 98 częściowo zostały usunięte w dniu rozplantowania tj. 18 maja 2017 r. lecz nie zostało do dnia dzisiejszego stwierdzone przez organ Gminy ile i jakie odpady zostały przykryte pod ziemią. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 k.p.a. od stycznia 2017 r. nie podejmował żadnych czynności w przedmiotowej sprawie, a swoim zachowaniem jedynie przedłużał toczące się postępowanie nie nakazując Państwu S. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ani nie nakazał usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli organ nie był w stanie dotrzymać terminów załatwienia sprawy, miał obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o ich niedotrzymaniu i przyczynach tego stanu rzeczy jednocześnie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Także pomimo upływu wyznaczonego przez Kolegium terminu, organ pozostaje nadal w zwłoce w załatwieniu tej sprawy. [....] maja 2017 r. Wójt postanowieniem o nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek D. S. W podstawie tego rozstrzygnięcia podano art. 61a K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ streścił przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść pism skierowanych do skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r. Wskazał następnie, że kolejne oględziny przeprowadzone w terenie dnia [...] maja 2017 r. wykazały, że B. S. wywiązała się z zapisanego w protokole zobowiązania do uporządkowania działki o nr 98. Ponieważ jest to działka rolna, niezabudowana, wody opadowe będą w znacznej ilości przyjmowane poprzez ich naturalne wnikanie. Teren przedmiotowych działek jest terenem równinnym, co stanowi utrudnienie w jego zmeliorowaniu, jednak nie stwierdzono szkody dla gruntów sąsiednich, a co za tym idzie podstaw do wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. WSA w niniejszej sprawie zobowiązany był uznać, że Wójt Gminy [...] wykazał się bezczynnością w załatwieniu wniosku D.S. o uregulowanie stosunków wodnych, bowiem przed wniesieniem skargi nie wydał rozstrzygnięcia kończącego wszczęte kilka miesięcy wcześniej postępowanie administracyjne. Przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych zostało rozpoczęte w wyniku złożenia przez D. S. podania w Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. W treści tego pisma strona zwróciła się do Organu z prośbą o interwencje w sprawie nawiezienia ziemi, gruzu, korzeni przez właściciela działki sąsiedniej o nr 98 – B. S.. To działanie właściciela działki o nr 98, miało spowodować zakłócenie stosunków wodnych a tym samym szkody na nieruchomości D. S. o nr 97. W chwili wniesienia podania, a więc w chwili wszczęcia postepowania, rozpoczął swój bieg miesięczny termin na załatwienie sprawy administracyjnej wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. Pomimo upływu tego terminu Organ nie wydał decyzji jak również nie zawiadomił stron postępowania o przyczynach zwłoki; nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy, do czego obligował Wójta przepis art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W dniu [...] stycznia 2017 r., zostały przeprowadzone oględziny działek skarżącego oraz B. S., zaś o ich wynikach Organ poinformował Stronę skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2017 r., co nie stanowiło postaci formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Kluczowe znaczenie dla kwestii oceny bezczynności Organu ma także postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., o nr [...], którym to uznano zażalenie D. S. na nierozpoznanie przez Wójta Gminy [...] w ustawowym terminie sprawy naruszenia stosunków za uzasadnione i wyznaczono Wójtowi dodatkowy 30 dniowy termin do jej rozpoznania. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., i był to moment w którym rozpoczął swój bieg wyznaczony przez Organ odwoławczy termin dodatkowy na załatwienie sprawy naruszenia stosunków wodnych. Wobec tego rozstrzygnięcia SKO, Wójt Gminy [...] winien był zakończyć postępowanie do dnia 13 maja 2017 r. Pomimo wspomnianego postanowienia SKO, również termin dodatkowy nie został przez Organ zachowany. Dopiero po jego upływie, bo 15 maja 2017 r., Organ skierował do stron postępowania zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w dniu 25 maja 2017 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości. Również w tym dniu wpłynęła do Urzędu Gminy [...] skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] kierowana przez D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w przedmiocie niezakończonego postępowania administracyjnego. Natomiast dnia [...] maja 2017 r., a więc już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, Wójt Gminy [...] wydał postanowienie na podstawie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła pomimo oczywistego faktu przeprowadzenia przez Organ postępowania wyjaśniającego obejmującego oględziny działek. W świetle przestawionych okoliczności należało podzielić zarzut skargi o naruszeniu przez Wójta Gminy [...] zasady ogólnej postępowania administracyjnego szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. Na podstawie tej regulacji, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niestety w niniejszej sprawie Wójt nie dotrzymał ustawowego terminu zakończenia sprawy administracyjnej jak również terminu wyznaczonego przez SKO na skutek uwzględnienia zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, co nie odpowiada standardom wyznaczonym mocą art. 12 K.p.a. Postanowienie kończące postępowanie w sprawie zostało wydane dopiero po upływie pięciu miesięcy od dnia jego wszczęcia, czyli dnia złożenia podania przez D. S. w Urzędzie – [...] stycznia 2017 r. Taki sposób prowadzenia czynności postępowania w sposób ewidentny, a więc i rażący narusza prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej – art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Organ nie wskazał jakichkolwiek powodów, które mogłyby usprawiedliwiać tak znaczną zwłokę w rozpatrzeniu sprawy, a co więcej nie zastosował art. 36 K.p.a., dlatego też stwierdzona przez Sąd bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem obowiązujących regulacji procesowych. Odpowiadając na wniosek skarżącego o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania decyzji administracyjnej, WSA wyjaśnia że wobec postanowienia tego Organu o odmowie wszczęcia postępowania, Sąd nie może zastosować przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy wyjaśnić Stronie, że w postępowaniu prowadzonym na skutek skargi na bezczynność organu, Sąd nie ocenia legalności wydanych rozstrzygnięć, lecz tylko to czy zostały one w sprawie wydane. Fakt ich wydania po wniesieniu skargi a przed jej rozpatrzeniem powoduje, że Sąd nie może zobowiązać organu do podjęcia w określonym terminie aktu kończącego postępowanie. Nie jest natomiast zwolniony od oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego obliguje art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie ocena milczenia Wójta uprawniała zdaniem składu orzekającego uznanie rażącego naruszenia prawa. Z tych powodów orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.